Pengantar
Di banyak negara berkembang, termasuk Indonesia, persoalan agraria tidak pernah berdiri sebagai isu teknis semata. Ia selalu bergerak di wilayah yang lebih dalam, karena menyangkut struktur penguasaan tanah, legitimasi atas sumber daya alam, identitas komunitas, serta posisi negara dalam menentukan siapa yang boleh mengakses dan memanfaatkan ruang hidup. Dalam sejarah panjang hukum agraria Indonesia, benturan antara penguasaan berbasis komunitas dengan hukum positif negara merupakan salah satu sumber konflik yang paling laten.
Pada titik inilah karya Elinor Ostrom, khususnya Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action, menjadi relevan sebagai alat baca kritis, sebab Ostrom tidak memulai analisisnya dari asumsi bahwa sumber daya bersama pasti gagal dikelola, melainkan dari pertanyaan yang lebih realistis, yaitu dalam kondisi apa pengelolaan bersama bisa berhasil, dan bagaimana institusi lokal membentuk aturan yang mampu bertahan lama.
Dalam kerangka politik hukum agraria, tanah dan sumber daya alam selalu menjadi arena yang mempertemukan kepentingan negara, pasar, dan komunitas lokal. Persoalan agraria tidak pernah hanya berupa persoalan teknis-administratif, karena di dalamnya melekat dimensi keadilan sosial, legitimasi penguasaan, serta keberlanjutan ekologis. Dalam konteks ini, perdebatan mengenai bagaimana sumber daya alam dikelola selalu bergerak antara dua kutub besar: pengelolaan berbasis negara yang terpusat dan pengelolaan berbasis hak individual yang diprivatisasi.
Namun pengalaman empiris menunjukkan bahwa dua model tersebut tidak selalu mampu mencegah konflik agraria dan kerusakan sumber daya, terutama ketika penguasaan negara cenderung menyingkirkan masyarakat lokal atau ketika privatisasi melahirkan monopoli dan ketimpangan.
Karya Elinor Ostrom memberi kontribusi penting dalam membongkar asumsi klasik bahwa sumber daya bersama akan selalu berakhir pada kehancuran. Ostrom menunjukkan bahwa dalam banyak kasus, komunitas justru mampu membangun institusi lokal yang efektif untuk mengelola sumber daya bersama secara lestari, sepanjang terdapat aturan internal yang jelas dan diakui.
Dalam konteks Indonesia, gagasan ini menjadi sangat relevan untuk membaca kembali posisi Hak Ulayat dalam UUPA 1960 dan sekaligus untuk menilai apakah program Perhutanan Sosial benar-benar mampu menjadi jembatan antara hukum negara dan sistem pengelolaan sumber daya yang hidup dalam masyarakat.
Konsep “Commons” dalam Teori Elinor Ostrom
Istilah “commons” dalam karya Ostrom bukan sekadar “milik bersama” dalam pengertian sosial yang longgar, melainkan merujuk pada common-pool resources (CPR), yaitu sumber daya yang memiliki dua ciri utama: Pertama, sumber daya alam tersebut sulit atau mahal untuk mengecualikan orang lain dari pemanfaatannya; dan Kedua, pemanfaatan oleh satu orang akan mengurangi ketersediaannya bagi orang lain. Dengan karakter semacam itu, CPR selalu mengandung potensi konflik karena setiap orang memiliki insentif untuk mengambil sebanyak mungkin demi kepentingannya sendiri, sementara kerusakan sumber daya ditanggung bersama.
Ostrom menolak pandangan deterministik yang menyatakan bahwa sumber daya bersama pasti gagal dikelola. Ia mengkritik model-model dominan dalam analisis kebijakan sumber daya alam, khususnya “tragedy of the commons”, “prisoner’s dilemma”, dan “logic of collective action”, yang sering dipakai untuk menyimpulkan bahwa commons hanya bisa diselamatkan melalui privatisasi atau kontrol negara. Ostrom menunjukkan bahwa model-model itu memang kuat secara logika abstrak, tetapi sering menyederhanakan kenyataan sosial, karena di lapangan banyak komunitas berhasil membangun aturan, sanksi, dan mekanisme penyelesaian sengketa yang membuat pengelolaan bersama justru lebih stabil.
Karena itu, bagi Ostrom, commons tidak identik dengan “open access”. Open access adalah kondisi tanpa aturan dan tanpa pembatasan, sedangkan commons yang bertahan lama justru memiliki batas yang jelas mengenai siapa anggota komunitas pengguna dan di mana wilayah sumber daya yang dikelola. Dengan demikian, yang menentukan bukan apakah sumber daya itu “milik bersama” atau bukan, melainkan apakah terdapat institusi yang mampu mengatur perilaku kolektif secara efektif.
Hak Ulayat sebagai “Commons” dalam Tradisi Hukum Agraria Indonesia
Jika commons Ostrom dibaca dalam konteks Indonesia, konsep yang paling dekat adalah Hak Ulayat. Hak Ulayat tidak hanya menunjuk pada penguasaan kolektif atas tanah, tetapi juga pada kewenangan masyarakat hukum adat untuk mengatur hubungan sosial dan ekonomi di dalam wilayahnya, termasuk menentukan siapa yang boleh mengakses tanah, bagaimana tanah diwariskan, dan bagaimana ruang hidup komunitas dipertahankan lintas generasi. Hak Ulayat juga memiliki dimensi identitas, sejarah, dan legitimasi kultural yang tidak selalu hadir dalam commons versi Ostrom yang bersifat lintas budaya.
Namun terdapat titik temu penting, yaitu Hak Ulayat dan commons sama-sama mengandaikan bahwa pengelolaan kolektif dapat berjalan jika ada batas yang jelas, aturan internal yang sesuai kondisi lokal, pengawasan, serta sanksi. Ostrom menegaskan bahwa institusi CPR yang robust selalu ditandai oleh definisi batas sumber daya dan batas keanggotaan komunitas pengguna yang jelas.
Dalam masyarakat adat, batas itu sering bersifat sosial dan historis, tidak selalu berbentuk peta koordinat, tetapi tetap efektif dalam praktik karena dipahami bersama dan dipertahankan melalui norma komunitas.
Dalam perspektif antropologi hukum, hak ulayat adalah contoh nyata “hukum yang hidup” (living law) yang bekerja melalui legitimasi sosial, bukan semata melalui legalitas formal negara. Namun dalam sistem hukum modern, legitimasi sosial sering kalah oleh standar legalitas administratif, sehingga hak ulayat rentan dianggap “tidak ada” jika tidak terdaftar atau tidak terdokumentasi sesuai prosedur negara. Konflik agraria modern banyak lahir dari perbedaan cara negara dan masyarakat mendefinisikan “keabsahan” hak atas tanah.
UUPA 1960: Pengakuan Bersayarat atas Hak Ulayat dan Problematikanya
UUPA 1960 adalah tonggak politik hukum agraria nasional yang dirancang untuk menggantikan hukum agraria kolonial yang liberal-ekstraktif dengan hukum agraria nasional yang bersifat populis dan berorientasi keadilan sosial.
Dalam kerangka ini, UUPA mengakui Hak Ulayat melalui Pasal 3, tetapi pengakuan itu bersifat bersyarat, yaitu “sepanjang menurut kenyataannya masih ada” dan pelaksanaannya harus sesuai kepentingan nasional serta tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Rumusan ini menunjukkan bahwa negara mengakui keberadaan institusi lokal, tetapi sekaligus menempatkannya dalam subordinasi hukum negara.
Dalam kerangka Ostrom, pengakuan bersyarat semacam ini merupakan titik rawan. Ostrom menekankan bahwa salah satu prinsip utama commons yang bertahan lama adalah adanya “minimal recognition of rights to organize”, yakni pengakuan minimal dari otoritas eksternal bahwa komunitas memiliki hak untuk mengatur dirinya sendiri.
Jika negara justru memaksakan desain aturan dari luar, atau mengubah commons menjadi objek konsesi dan perizinan, maka institusi lokal akan melemah. Karena itu, pengakuan normatif dalam UUPA harus diikuti oleh pengakuan institusional dalam praktik, jika tidak, pengakuan itu hanya menjadi simbol yang tidak melindungi masyarakat.
Perhutanan Sosial sebagai Upaya Negara Mengelola “Commons”: Peluang dan Tantangan
Program Perhutanan Sosial pada dasarnya dapat dipahami sebagai upaya negara untuk memberi ruang akses legal kepada masyarakat dalam mengelola kawasan hutan secara lestari. Dalam gagasan idealnya, Perhutanan Sosial menggeser posisi masyarakat dari sekadar objek yang dikontrol menjadi subjek pengelola yang diberi kewenangan untuk mengatur pemanfaatan sumber daya. Jika dibaca melalui Ostrom, Perhutanan Sosial dapat menjadi “jembatan” antara commons lokal dan negara, karena ia membuka peluang pengakuan formal atas tata kelola berbasis komunitas.
Namun keberhasilan “jembatan” ini sangat bergantung pada desain institusinya. Ostrom menunjukkan bahwa commons yang bertahan lama memiliki prinsip-prinsip desain tertentu, antara lain batas yang jelas, aturan yang sesuai kondisi lokal, partisipasi pengguna dalam pembuatan aturan, monitoring, sanksi bertingkat, mekanisme penyelesaian konflik, pengakuan hak komunitas untuk mengatur diri, serta pengelolaan berlapis untuk sistem yang kompleks.
Jika Perhutanan Sosial hanya menjadi pemberian izin administratif yang bersifat prosedural tanpa penguatan institusi lokal, maka program itu berisiko menjadi formalitas. Dalam kondisi demikian, masyarakat mungkin memperoleh akses sementara, tetapi tidak memiliki kepastian jangka panjang.
Padahal Ostrom menegaskan bahwa keberhasilan commons memerlukan stabilitas aturan dan kepastian kelembagaan agar masyarakat memiliki insentif untuk menjaga sumber daya. Ketika hak kelola terlalu bergantung pada kebijakan administratif yang mudah berubah, maka institusi commons menjadi rapuh terhadap tekanan politik dan ekonomi.
Lebih jauh, Perhutanan Sosial sering beroperasi dalam rezim kawasan hutan yang secara hukum dianggap sebagai wilayah dalam penguasaan negara. Di sini, masyarakat memperoleh “hak kelola”, bukan “hak kepemilikan”.
Dalam konteks hukum agraria, posisi ini masih menyisakan persoalan, apakah negara benar-benar mengakui masyarakat sebagai pemilik ruang hidupnya, atau hanya memberi izin terbatas yang bisa dicabut sewaktu-waktu. Dalam banyak konflik, kelemahan hak kelola semacam ini dapat menjadi pintu masuk bagi aktor yang lebih kuat untuk mengambil alih sumber daya.
Penutup dan Kesimpulan: Penerapan Teori Ostrom dalam Perhutanan Sosial
Konsep commons Elinor Ostrom memberikan pelajaran penting bagi hukum agraria Indonesia, bahwa pengelolaan sumber daya bersama tidak selalu gagal, dan bahkan dapat menjadi institusi yang stabil jika terdapat aturan internal yang jelas, mekanisme pengawasan yang efektif, serta pengakuan dari otoritas eksternal.
Dalam konteks Indonesia, Hak Ulayat menunjukkan bahwa masyarakat adat telah lama memiliki sistem commons yang bekerja sebagai “hukum yang hidup” (living law), dan UUPA 1960 telah membuka ruang pengakuan meskipun bersyarat.
Program Perhutanan Sosial dapat dipahami sebagai upaya negara untuk mengakomodasi commons dalam kerangka hukum positif. Namun penerapan teori Ostrom dalam Perhutanan Sosial menuntut lebih dari sekadar pemberian izin akses.
Program ini perlu diarahkan untuk membangun institusi lokal yang kokoh, dengan memastikan batas wilayah kelola yang jelas, memperkuat peran komunitas dalam membuat aturan, membangun sistem monitoring dan sanksi yang sesuai kondisi sosial, menyediakan mekanisme penyelesaian sengketa yang cepat dan murah, serta yang paling penting: memberikan pengakuan nyata atas hak komunitas untuk mengatur dirinya sendiri.
Dengan demikian, Perhutanan Sosial akan efektif sebagai kebijakan agraria-ekologis bukan karena ia menambah dokumen administratif, melainkan karena ia memperkuat tata kelola sumber daya berbasis komunitas dan mengurangi ketegangan antara legalitas negara dan legitimasi sosial. Jika desain ini berhasil, Perhutanan Sosial dapat menjadi contoh konkret bagaimana teori commons Ostrom diterapkan untuk memperkuat keadilan agraria dan keberlanjutan lingkungan dalam sistem hukum nasional. (*)
