20 Tahun UU Kehutanan, Bagaimana Kehidupan Masyarakat Adat?

Tepat pada September, 20 tahun lalu merupakan peristiwa penting bagi masyarakat adat. Kala itu, mulai pemberlakuan UU Nomor 41/1999 tentang Kehutanan. Ia dinilai sebagai jawaban atas tuntutan zaman agar UU lama–yang mencelakakan masyarakat adat–, dicabut. Setelah 20 tahun UU Kehutanan itu, apa yang sudah diperoleh masyarakat adat?

Akhir Mei lalu, pemerintah mengeluarkan peta wilayah indikatif hutan adat seluas 472.981 hektar. Bulan ini, pemerintah menetapkan kembali tambahan hutan adat seluas 101.138 hektar.

Jadi, total hutan adat dan wilayah indikatif hutan adat fase II mencakup 574.119 hektar. Jumlah hutan adat pencadangan ini hanya 10% dari potensi yang tercatat pada Badan Registrasi Wilayah Adat (BRWA) per April 2019.

Saat rilis, pemerintah menyatakan, ada 33.000 hektar siap masuk tahap verifikasi teknis. Sisanya, masih memerlukan berbagai syarat adminstratif yang tak mudah dipenuhi. Butuh waktu, tenaga, dan dana yang tidak sedikit.

Yang pasti, per 4 Maret 2019, capaian perhutanan sosial 2.566.708,15 hektar, terdiri dari 1.281.049,18 hektar hutan desa, hutan kemasyarakatan (645.593,82 hektar), hutan tanaman rakyat (331.993,68 hektar), kemitraan kehutanan (549.785,13 hektar) dan 28.286,34 hektar hutan adat. Artinya, realisasi penetapan hutan adat hanya 1% dari total program perhutanan sosial.

Hutan Orde Baru

Meski diamatkan konstitusi, sebagaimana tercatum pada Pasal 18, khusus Penjelasan II (pra-amandemen) dan Pasal 18B ayat (2) dan Pasal 28i ayat (3) (pasca-amandemen), memperoleh pengakuan hak masyarakat adat atas hak-haknya, antara lain terhadap tanah adat–belakangan pemerintah masukkan dalam kawasan hutan–, memang tak mudah.

Amanat konstitusi itu coba terwujud dalam UU Nomor 5/1960 tentang Pokok-pokok Agraria (UUPA 5/1960). Belum lagi, Undang-undang itu pada situasi politik dan ekonomi berubah total.

Pasca G30S/1965, guna memacu pertumbuhan ekonomi yang saat itu krisis akut, Majelis Permusyawaratan Rakyat Sementara (MPRS) memberlakukan Tap MPRS No. XXIII  Tahun 1966 tentang Pembaruan Kebijaksanaan Landasan Ekonomi, Keuangan dan Pembangunan.

Ketetapan itu, antara lain, memuat pernyataan, pertama, kekayaan potensial dalam alam Indonesia perlu digali dan diolah jadi kekuatan ekonomi riil (Bab II, Pasal 8), kedua, potensi modal, teknologi dan keahlian dari luar negeri dapat dimanfaatkan untuk penanggulangan kemerosotan ekonomi serta pembangunan Indonesia (Bab II, Pasal 10).

Ketiga, mengingat modal dalam negeri terbatas, perlu segera penetapan UU mengenai (penanaman) modal asing dan modal domestik (Bab VIII, Pasal 62).

Setelah itu, muncul berbagai kebijakan baru tentang pengusahaan sumberdaya alam, seperti kehutanan, pertambangan, perikanan, berikut kebijakan tentang penanaman modal asing dan modal dalam negeri untuk mengusahakan pemanfaatan sumberdaya alam itu.

Meski UUPA 5/1960 lebih dulu ada, kebijakan yang sejatinya ingin melaksanakan amanat konstitusi terkait pengakuan hak masyarakat adat itu tidak jadi rujukan.

Tak heran kala hak-hak masyarakat adat atas tanah relatif terabaikan. Entah melalui aturan mana, pada masa-masa berikutnya, berlaku pula aturan yang menyatakan, UUPA 5/1950 hanya berlaku di luar kawasan hutan.

Sejatinya, luar kawasan hutan itu tak lebih 30% luas daratan Indonesia. Sisanya, belakangan diatur UU Nomor 5/1967 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kehutanan.

Soal hak masyarakat adat, UU Pokok Kehutanan No 5/1967, Pasal 17 mengatur, pelaksanaan hak-hak masyarakat, hukum adat dan anggota-anggotanya serta hak-hak perseorangan dalam mendapatkan manfaat dari hutan baik langsung maupun tidak langsung berdasarkan peraturan hukum sepanjang menurut kenyataan masih ada.

Tidak boleh mengganggu tercapainya tujuan-tujuan yang dimaksud dalam Undang-undang ini.

Meski dinyatakan pula bahwa “ … dimasukkan hutan-hutan yang dikuasai masyarakat hukum adat itu ke dalam pengertian “hutan negara,” tidaklah meniadakan hak-hak masyarakat hukum adat yang bersangkutan serta anggota-anggotanya untuk mendapatkan manfaat dari hutan-hutan itu.

Sepanjang hak-hak itu menurut kenyataan memang masih ada dan pelaksanaan pun harus sedemikian rupa, hingga tidak mengganggu tercapainya tujuan-tujuan yang dicantumkan dalam UU ini dan peraturan pelaksanaan.” Ini tercantum dalam penjelasan umum.

Pandangan kalangan elit politik kala itu tampak dalam penjelasan Pasal 17. Di sana menyebutkan, “selain hukum perundang-undangan, di beberapa tempat di Indonesia masih berlaku hukum adat, antara lain tentang pembukaan hutan pengembalaan ternak, pemburuan satwa liar dan pemungutan hasil hutan….dan seterusnya…”

Kebijakan ini jelas berdampak pada penyingkiran hak-hak masyarakat adat. Itu ditegaskan kembali dalam Peraturan Pemerintah Nomor 21/1970 tentang Hak Pengusahaan Hutan dan Hak Pemungutan Hasil Hutan (PP 21/1970).

Pada Pasal 6, antara lain disebutkan, pertama, hak-hak masyarakat hukum adat dan anggotanya untuk memungut hasil hutan didasarkan atas suatu peraturan hukum adat sepanjang menurut kenyataan masih ada, pelaksanaannya perlu ditertibkan hingga tidak mengganggu pelaksanaan pengusahaan hutan. Kedua, pelaksanaan itu dalam ayat (1) pasal ini harus seizin pemegang hak pengusahaan hutan yang diwajibkan meluluskan pelaksanaan hak pada ayat (1) pasal ini yang diatur dengan suatu tata-tertib sebagai hasil musyawarah antara pemegang hak dan masyarakat hukum adat dengan bimbingan dan pengawasan Dinas Kehutanan.

Kala itu, kasus-kasus konflik antara perusahaan pemegang hak pengusahaan hutan dengan masyarakat adat marak. Kondisi ini mendorong perlawanan dari berbagai komunitas adat bersama kelompok-kelompok masyarakat sipil lain.

Desakan pemerintah mengizinkan masyarakat adat tetap memanfaatkan lahan dan, atau hasil hutan yang selama ini mereka nikmati terus meningkat dari waktu ke waktu.

Pemerintah pun, merespons dengan membelakukan Keputusan Menteri Kehutanan Nomor 251/Kpts-II/93 tentang Ketentuan Pemungutan Hasil Hutan oleh Masyarakat Hukum Adat atau Anggotanya di Dalam Areal Hak Pengusahaan Hutan.

Aturan itu antara lain menyatakan, “masyarakat hukum adat yang sudah tidak ada, tidak dapat dihidupkan kembali” (Pasal 3 ayat 1). Pada ayat berikutnya dinyatakan pula bahwa “masyarakat hukum adat atau anggotanya masih ada apabila dinyatakan keberadaannya oleh Bupati Kepala Daerah Tingkat II yang bersangkutan.”

Pada Kepmenhut No 251 tahun 1993 bisa disebut sebagai cikal-bakal logika hukum pengakuan hak masyarakat adat yang tak lagi sekadar bersyarat, sebagaimana UU Pokok Agraria Tahun 1960, juga bertahap. Dalam arti, sebelum pengakuan obyek hak, misal atas tanah atau hutan, subyek hak perlu ditetapkan terlebih dahulu. Kalau Kepmenhut 251/1993 itu, penetapan cukup melalui SK Bupati, dalam UU Nomor 41/1999 tentang Kehutanan– menggantikan UU Pokok Kehutanan No. 5 tahun 1967, justru meningkatkan kelas menjadi peraturan daerah!

Dengan ada Kementhut 251/1993, sepintas terlihat pemerintah seperti peduli dengan nasib masyarakar adat. Nyatanya, hampir tak ada masyarakat adat yang memenuhi persyaratan itu.

Konflik tenurial antara masyarakat adat dengan pemerintah maupun sektor swasta yang mendapat hak pengusahaan hutan dari negara pun tambah marak dan berlangsung hingga kini. Hanya sedikit sampai pada meja perudingan dan bisa selesai.

Hutan reformasi

Ketika angin reformasi berhembus UU Pokok Kehutanan tahun 1967, jadi salah satu sasaran gugatan masyarakat guna perbaikan kebijakan. UU Pokok Kehutanan 5/1967 pun dicabut diganti UU Kehutanan 41/1999.

Dalam UU Kehutanan, terbaru, pada bagian ‘menimbang’, diakui “pengurusan hutan yang berkelanjutan dan berwawasan mendunia, harus menampung dinamika aspirasi dan peran serta masyarakat, adat dan budaya, serta tata nilai masyarakat yang berdasarkan pada norma hukum nasional.”

Pasal 4 ayat (3) menyatakan, “penguasaan hutan oleh negara tetap memperhatikan hak masyarakat hukum adat, sepanjang kenyataan masih ada dan diakui, serta tidak bertentangan dengan kepentingan nasional.”

Pasal 34 menyatakan tegas, salah satu tujuan pengelolaan kawasan hutan untuk kepentingan masyarakat hukum adat.

Meski begitu, sebagaimana diatur pada Pasal 1 ayat (6), “hutan adat adalah hutan negara dalam wilayah masyarakat hukum adat.”

Menurut ‘penjelasan’ Pasal 5 Ayat (1), “hutan negara dapat berupa hutan adat, yaitu, hutan negara yang diserahkan pengelolaan kepada masyarakat hukum adat (rechtsgemeenschap).”

Selanjutnya dikatakan “hutan yang dikelola masyarakat hukum adat masuk dalam pengertian hutan negara sebagai konsekuensi ada hak menguasai oleh negara sebagai organisasi kekuasaan seluruh rakyat pada tingkatan tertinggi dan prinsip negara Kesatuan Republik Indonesia.”

Hal ini jelas logika keliru. Sebagaimana dalam ‘penjelasan’ untuk Pasal 5 ayat (1), disebut sebagai hutan adat pada masa sebelumnya adalah “hutan ulayat, hutan marga, hutan pertuanan, atau sebutan lain.”

Artinya, UU Kehutanan 41/1999 mengubah status hutan di tanah ulayat itu jadi hutan negara secara sepihak.

Pemanfaatan hutan oleh masyarakat adat selanjutnya diatur sedemikian rupa. Dalam Pasal 67 ayat 1, UUK 41/1999 mengatur, masyarakat adat berhak, pertama, memungut hasil hutan untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari masyarakat adat yang bersangkutan. Kedua, pengelolaan hutan berdasarkan hukum adat yang berlaku dan tak bertentangan dengan Undang-undang. Ketiga, mendapatkan pemberdayaan dalam rangka meningkatkan kesejahteraan”

Dalam bagian ‘penjelasan’ Pasal 67
 ayat (1), masyarakat hukum adat diakui keberadaannya, kalau menurut kenyataan memenuhi unsur antara lain: masyarakat masih dalam bentuk paguyuban (rechtsgemeenschap), ada kelembagaan dalam bentuk perangkat penguasa adatnya, dan ada wilayah hukum adat yang jelas. Lalu, ada pranata dan perangkat hukum, khusus peradilan adat, yang masih ditaati, masih mengadakan pemungutan hasil hutan di wilayah hutan.

Artinya, pengakuan hak masyarakat adat atas hutan sepanjang untuk pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari.

Selain itu, diatur pula, hak masyarakat adat atas hutan sepanjang masyarakat hukum adat menurut kenyataan masih ada dan diakui keberadaannya. Ia diatur dalam Pasal 67 ayat (2), “pengukuhan keberadaan dan hapusnya masyarakat hukum adat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan denganperaturan daerah.”

Jadi, sebagaimana disinggung, syarat dalam UU Pokok Kehutanan No.41/1999, melampaui pengakuan bersyarat pada UU Pokok Agraria No 5/1960.

Kalau dalam UU Pokok Agraria mengatur tentang syarat-syarat yang menunjukkan, suatu masrakat adat itu nyata. Dalam UU Kehutanan menambah persyaratan, di mana kebenaran suatu masyarakat adat telah memenuhi syarat harus tertuang dalam suatu penetapan melalui peraturan daerah.

Alih-alih mempercepat proses pengakuan hak masyarakat adat, UU Kehutanan tahun 1999, malah makin mengambat. (bersambung)