Desapedia

Pokok Pikiran ADEKSI dan ADKASI Perihal Persyaratan Calon Kepala Daerah

Ilustrasi. (Ist)

Menjadi kepala daerah bukan hanya sekedar merebut kekuasaan dalam pemerintahan, melainkan pula sebagai sarana bagi warga negara untuk berpartisipasi langsung dalam pengambilan kebijakan tertinggi di daerah.

Kepala daerah sebagai pemimpin pemerintahan eksekutif tertinggi di daerah selayaknya dijabat oleh putra terbaik diantar putra bangsa yang potensial dari seluruh latar belakang suku, agama, ras, golongan, atau profesi.

Untuk itu, selayaknya setiap warga negara yang mempunyai kemampuan yang hebat diberikan kesempatan seluas-luasnya untuk menawarkan ide dan gagasannya kepada rakyat dalam membangun daerah.

Putra terbaik bangsa yang layak memimpin dan memajukan daerah dapat berasal dari partai politik, pengusaha, ormas, PNS, TNI, POLRI, Pegawai BUMN/BUMD atau di lembaga lainnya baik swasta maupun pemerintah.

Pemilihan kepala daerah adalah ajang “kontes” bagi putra terbaik bangsa untuk dipilih oleh rakyat menjadi kepala daerah. Kontes tersebut harus memberikan peluang agar terdapat semakin banyak warga negara potensial yang dapat menawarkan kemampuan dirinya. Bagi rakyat pemilih, dengan banyaknya putra bangsa potensial yang menawarkan ide dan gagasannya, maka semakin besar peluang untuk memperoleh pemimpin yang terbaik.

Kebijakan negara seharusnya mendorong setiap putra terbaik bangsa untuk ikut berkontestasi dalam pilkada tanpa diskriminasi dan tidak boleh mengurangi kesempatan bagi lahirnya pemimpin-pemimpin daerah yang hebat dari seluruh golongan dan profesi.

Namun kenyataannya, kebijakan negara melalui UU nomor 5 tahun 2014 dan UU Nomor 10 Tahun 2016 memperkecil peluang bagi kader bangsa yang ada di PNS, TNI, POLRI, anggota DPR, DPD dan DPRD dengan  mewajibkan mereka  untuk mengundurkan diri sebagai syarat pencalonan kepala daerah.

Meskipun kewajiban mengundurkan diri tersebut tidak menghilangkan hak dan tidak melarang PNS, TNI, POLRI, Pegawai BUMN/BUMD, Kepala Daerah, Anggota DPR, DPD dan DPRD untuk mencalonkan diri menjadi kepala daerah, namun ketentuan tersebut menempatkan PNS, TNI, POLRI, Pegawai BUMN/BUMD, Kepala Daerah, Anggota DPR, DPD dan DPRD dalam pilihan yang sangat sulit dan penuh spekulasi.

Pemilihan kepala daerah adalah permainan politik yang sulit diprediksi dan menjadikan kandidat berada dalam permainan judi “zero-sum games”, dengan kemungkinan yang dihadapi adalah menang menjadi kepala daerah atau kalah dengan kehilangan semuanya.

Resiko yang berat dan sulit tersebut  menjadi penghambat bagi kader-kader  potensial yang ada di PNS, TNI, POLRI, Pegawai BUMN/BUMD,DPR, DPD, dan DPRD untuk berpartisipasi langsung dalam memajukan bangsa dan negara melalui jabatan kepala daerah.

Dengan demikian, peluang yang terbuka lebar tinggal bagi putra bangsa yang berada di luar PNS, TNI, POLRI, pegawai BUMN/BUMD,DPR, DPD, dan DPRD. Kondisi ini membuat pilihan rakyat untuk memperoleh banyak alternatif pemimpin daerah semakin kecil.

Berkurangnya alternatif pemimpin potensial dan bekualitas dalam pemilihan kepala daerah dapat dijelaskan sebagai berikut:

1. Untuk memenangkan kontestasi dalam pemilihan kepala daerah tidaklah cukup dengan modal kecerdasan belaka, melainkan diperlukan sumber daya yang kuat, populeritas dan dikenal luas oleh masyarakat, serta pengalaman pemerintahan yang memadai. Kandidat di luar PNS, TNI, POLRI dan pegawai BUMN/BUMD, DPR, DPD, DPRD,yang berkualitas namun merasa kurang polpuler, sumber daya yang belum memadai, serta minat politik yang rendah belum tentu juga berani mencalonkan diri dalam kontestasi pemilihan kepala daerah,

2. Meskipun belum ada penilitian ilmiah, namun sejak adanya kewajiban pengunduran diri bagi anggota DPR, DPD, DPRD, PNS, TNI, POLRI dan pegawai BUMN yang akan mencalonkan diri menjadi kepala daerah telah muncul fenomena calon tunggal yang sebelumnya tidak pernah terjadi. Jumlah calon kepala daerah tunggal semakin meningkat dari waktu ke waktu dimana dalam pilkada serentak tahun 2015 terdapat 3 calon tunggal, pilkada serentak tahun 2017 terdapat 9 calon tunggal dan pilkada serentak tahun 2018 terdapat 15 calon tunggal. Fenomena calon tunggal ini menunjukkan adanya krisis kader potensial yang siap maju sebagai calon kepala daerah. Fenomena calon tunggal ini pada akhirnya merugikan masyarakat yang harusnya diberikan pilihan kader bangsa potensial yang lebih banyak agar dapat memilih yang terbaik  untuk memimpin daerahnya.

Kebijakan tentang persyaratan calon kepala daerah harus diperbaiki untuk memberikan kesempatan secara luas kepada putra terbaik bangsa untuk menawarkan dirinya menjadi kepala daerah serta menghilangkan diskriminasi antar seluruh komponen bangsa.

Sejarah Syarat Calon Kepala Daerah Pasca Reformasi

Syarat calon kepala daerah pasca reformasi telah diatur dalam berbagai undang-undang sejak reformasi tahun 1998 sampai tahun 2016. Beberapa regim undang-undang tersebut:

1. Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dimana pemilihan kepala Daerah dilakukan oleh DPRD. Dalam pasal 33 UU tersebut menyatakan syarat kepala daerah hanya bersifat umum dan tidak ada persyaratan spesifik bagi pejabat negara, anggota DPR, DPD, DPRD, PNS, TNI, POLRI atau pegawai BUMN. Namun dalam Peraturan Pemerintah Nomor 151 Tahun 2000 tentang Tatacara Pemilihan, Pengesahan, Dan Pemberhentian Kepala Daerah Dan Wakil Kepala Daerah ditambah beberapa ketentuan persyaratan yang khusus berlaku bagi bupati/wakil bupati, walikota/wakil walikota, PNS, dan TNI/POLRI.

Dalam pasal 4 dinyatakan bahwa PNS dan TNI/POLRI yang mencalonkan diri menjadi kepala daerah wajib mendapat izin dari atasannya. Sedang dalam pasal 5 menyatakan bahwa bupati/wakil bupati dan walikota/wakil walikota yang mencalonkan diri menjadi gubernur/wakil gubernur wajib mengajukan diri sejak saat pendaftaran. Ketentuan mengenai pemilihan kepala daerah berdasarkan UU No 22 Tahun 1999 ini tidak berlangsung lama karena UU ini segera diganti dengan UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

2. Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004

Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah persyaratan calon kepala daerah diatur dalam Pasal 58 tidak ada ketentuan khusus bagi angota DPR, DPD, DPRD, PNS, TNI dan POLRI, aturan spesifik hanya mengatur bahwa penjabat kepala daerah tidak dapat menjadi calon kepala daerah/wakil kepala daerah yang diatur dalam pasal 58 huruf p.

Namun dalam pasal 59 menyatakan adanya syarat khusus bagi PNS dan TNI/POLRI serta bagi anggota DPR, DPD dan DPRD. Dalam pasal 59 tersebut pimpinan partai politik atau gabungan partai politik dalam mengajukan pasangan calon wajib melampirkan dokumen antara lain:

g. Surat pernyataan mengundurkan diri dari jabatan negeri bagi calon yang berasal dari pegawai negeri sipil, anggota Tentara Nasional Indonesia, dan anggota Kepolisian Negara Republik Indonesia;

h. Surat pernyataan tidak aktif dari jabatannya bagi pimpinan DPRD tempat yang bersangkutan menjadi calon di daerah yang menjadi wilayah kerjanya;

i. Surat pemberitahuan kepada pimpinan bagi anggota DPR,  DPD, dan DPRD yang mencalonkan diri sebagai calon kepala daerah dan wakil kepala daerah;

Dalam UU No 32 Tahun 2004 tersebut PNS dan TNI POLRI hanya berhenti dari jabatan organik baik selama masa pencalonan maupun selama menjabat sebagai kepala daerah jika terpilih. PNS dan TNI/POLRI kembali diaktif setelah selesai masa jabatannya sebagai kepala daerah  jika belum memasuki masa pensiun.

Sedangkan bagi anggota DPR, DPD dan DPRD hanya tidak berhenti selama masa pencalonan, namun jika terpilih menjadi kepala daerah makaanggota DPR, DPD dan DPRD tersebut diberhentikan karena tidak mungkin bisa diaktifkan kembali setelah selesai menjabat kepala daerah karena masa jabatannya sebagai anggota DPR, DPD atau DPRD pasti sudah habis.

Namun dalam PP No 6 Tahun 2005 tentang Pemilihan, Pengesahan Pengangkatan dan Pemberhentian Kepala Daerah menambah ketentuan adanya kewajiban mengundurkan dri bagi kepala daerah dan wakil kepala daerah yang mencalonkan diri menjadi kepala daerah di daerah lain atau walikota/wakil walikota dan bupati/wakil bupati yang mencalonkan diri menjadi gubernur/wakil gubernur. Ketentuan tersebut diatur dalam Pasal 40 yang menyatakan:

(1) Kepala Daerah dan/atau Wakil Kepala Daerah yang dicalonkan oleh Partai Politik atau Gabungan Partai Politik menjadi calon Kepala Daerah dan/atau Wakil Kepala Daerah di daerah lain, wajib mengundurkan diri dari jabatannya sejak saat pendaftaran oleh Partai Politik atau Gabungan Partai Politik.

(2) Bupati/Wakil Bupati atau Walikota/Wakil Walikota yang dicalonkan oleh Partai Politik atau Gabungan Partai Politik menjadi calon Gubernur atau Wakil Gubernur wajib mengundurkan diri dari jabatannya sejak saat pendaftaran.

(3) Penjabat Kepala Daerah tidak dapat menjadi calon Kepala Daerah atau Wakil Kepala Daerah.

(4) Anggota KPUD dan Anggota Panitia Pengawas yang dicalonkan oleh Partai Politik atau Gabungan Partai Politik menjadi calon Kepala Daerah atau Wakil Kepala Daerah, wajib mengundurkan diri dari keanggotaan KPUD dan Anggota Panitia Pengawas sejak pemberitahuan berakhirnya masa jabatan Kepala Daerah dari DPRD kepada KPUD.

Dari ketentuan tersebut di atas, maka kepala daerah yang mencalonkan diri di daerah lain wajib mengundurkan diri dan bupati/wakil bupati serta walikota/wakil walikota yang mencalonkan diri mencaji gubernur/wakil gubernur wajib mengundurkan diri. Sedangkan kepala daerah yang mencalonkan diri di daerah dimana yang bersangkutan sedang memegang jabatan sebagai kepala daerah tidak perlu mengundurkan diri.

3. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008

UU No 12 Tahun 2008 tentang Perubahan UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah mengubah syarat calon kepala daerah dimana seluruh kepala daerah yang mencalonkan diri menjadi kepala daerah baik ditempatnya sendiri maupun di daerah lain wajib mengundurkan diri. Ketentuan ini di gugat di MK melalui perkara nomor 12/PUU-VI/2008 yang di ajukan oleh Bapak Sjahroedin Zp Gubernur Lampung.

MK memutuskan bahwa kepala daerah yang mencalonkan diri di daerahnya dimana dia sedang menjadi kepala daerah di daerah tersebut tidak harus mengundurkan diri, sedangkan yang mencalonkan diri di daerah lain tetap wajib mengundurkan diri. Putusan MK ini sama dengan ketentuan yang diatur dalam Pasal 40 PP Nomor 6 Tahun 2005 yang telah diuraikan di atas.

4. Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015

Pada tahun 2014 terbit Undang-Undang Nomor 5 tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (ASN) yang mengatur kewajiban untuk mengundurkan diri bagi PNS yang mencalonkan diri sebagai kepala daerah. Ketentuan ini diakomodasi dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 yang ditetapkan menjadi Undang-Undang melalui Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 yang diubah dengan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2015 dimana PNS, TNI/POLRI dan pegawai BUMN wajib mengudurkan diri dari PNS, anggota TNI/POLRI dan pegawai BUMD sejak tanggal pendaftaran.

Sedangkan bagi anggota DPR, DPD dan DPRD hanya kewajiban memberitahukan kepada pimpinan DPR, DPD dan DPRD tentang pencalonannya. Sedangkan bagi kepala daerah juga hanya berhenti jika mencalonkan diri di daerah lain. Ketentuan bagi anggota DPR, DPD dan DPRD serta bagi kepala daerah tetap sama dengan yang diatur dalam UU Nomor 32 tahun 2004 beserta aturan pelaksanaannya PP No 6 tahun 2005.

Ketentuan kewajiban berhenti bagi PNS yang mencalonkan diri sebagai kepala daerah dalam UU Nomor 5 tahun 2014 tentang ASN dilakukan uji materi ke mahkamah konstitusi melalui perkara Nomor 41/PUU-XII/2014 yang salah satu argumentasi dalam gugatan tersebut adalah adanya diskriminasi perlakuan terhadap PNS dibandingkan dengan profesi lain antara lain DPR, DPD dan DPRD.

Dalam pertimbangan hukumnya MK menyatakan bahwa telah terjadi diskriminasi yang betentangan dengan konstitusi sehingga MK dalam pertimbangannya pada butir 3.16 pada pokoknya menyatakan bahwa tidak adil jika PNS harus berhenti jika mencalonkan diri menjadi kepala daerah, sedangkan anggota DPR, DPD dan DPRD tidak mengundurkan diri.

Meskipun dalam putusan MK Nomor 41/PUU-XII/2014 ini tidak mencabut ketentuan dalam UU Nomor 8 Tahun 2015 karena yang diujikan adalah UU No 5 tahun 2014, namun pertimbangan MK tersebut telah menjadi sikap MK dalam memaknai ketentuan tersebut, sehingga dalam putusannya atas perkara Nomor 33/PUU-XIII/2015 terhadap uji materi UU Nomor 8 tahun 2015 MK memutuskan bahwa anggota DPR, DPD dan DPRD juga wajib mengudurkan diri jika mencalonkan diri menjadi kepala daerah.

Analisis Putusan MK

Putusan Mahkamah konstitusi baik pada putusan MK Nomor 41/PUU-XII/2014, Putusan MK Nomor 33/PUU-XIII/2015, Putusan MK Nomor 45/PUU-XV/2017 atau Putusan MK Nomor 65/PUU-XV/2017 pada dasarnya mengadung makna:

1. Bahwa pembatasan untuk menduduki suatu jabatan dengan menenentukan syarat tertentu melalui undang-undang bukanlah pelanggaran konstitusi. Argumentasi inilah yang dipakai oleh MK dalam putusannya Nomor 41/PUU-XII/2014 yang menolak gugatan uji materi yang diajukan oleh beberapa PNS atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara;

2. Meskipun undang-undang dapat menentukan syarat yang membatasi seseorang untuk menduduki suatu jabatan, namun syarat tersebut tidak boleh dilakukan secara diskriminatif sehingga melalui putusan Nomor 33/PUU-XIII/2015 MK mewajibkan anggota DPR, DPD dan DPRD untuk mengundurkan diri sebagai syarat mencalonkan diri sebagai kepala daerah sebagaimana yang berlaku bagi PNS, TNI/POLRI. Pemikiran ini diperkuat kembali dalam Putusan MK Nomor 45/PUU-XV/2017 atau Putusan MK Nomor 65/PUU-XV/2017.

3. Kewajiban mengundurkan diri bagi anggota DPR, DPD, dan DPRDdalam putusan MK tersebut di atas bukan dikarenakan ketentuan wajib mundurnya tersebut tertuang atau diperintahkan oleh konstitusi UUD 1945, melainkandalam rangka menghilangkan ketidakadilan dan diskriminasi persyaratan antara anggota DPR, DPD dan DPRD dengan PNS, TNI/POLRI dan pegawai BUMNyang dimana kebijakan diskriminasi dan tidak adil tersebut dilarang oleh konstitusi. Sehingga sayarat mengundurkan diri bagi anggata DPR, DPD dan DPRD tersebut disamakan dengan syarat yang berlaku bagi PNS, TNI, POLRI dan pegawai BUMN/BUMD. Hakekat bertentangan dengan konstitusi dalam putusan MK tersebut tidak terletak pada normanya, melainkan terletak pada akibatnya yang telah menimbulkan ketidakadilan dan perlakukan diskriminatif antar warga negara.

Jika disarikan dari semua putusan MK tersebut di atas, maka dapat disimpulkan bahwa setiap orang yang akan mencalonkan diri pada jabatan kepala daerah sedangkan dia bukan sedang menjabat kepala daerah yang akan dipilih tersebut, maka dia harusdiperlakukan syarat yang sama.

Jika harus mundur dari pekerjaan sebelumnya, maka harus mudur semuanya, jika tidak mundur dari pekerjaan sebelumnya, maka tidak mundur semuanya. Pengaturan wajib mundur atau tidaknya seseorang dari pekerjaan sebelumnya dalam pencalonan kepala daerah merupakan pilihan pembuat undang-undang (open legal policy), namun syarat tersebut tidak boleh diperlakukan tidak adil dan diskriminatif antar warga negara.

Jika gugatan diajukan kembali ke Mahkamah Konstitusi, namun tetap terjadi ketidakadilan dan diskriminasi syarat antar warga negara, maka sangat mungkin gugatan tersebut akan ditolak kembali oleh Mahkamah Konstitusi.

Oleh sebab itu, gugatan ketentuan yang mewajibkan anggota DPR, DPD dan DPRD mungundurkan diri yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2015 yang telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Undang-Undang Nomr 10 Tahun 2016 tanpa memperbaiki ketentuan yang masih diskriminatif dan perlakuan tidak adil akan berpeluang untuk ditolak kembali.

Rekomendasi

Untuk memberikan kesempatan yang luas bagi putra bangsa terbaik dalam pemilihan kepala daerah dan memebrikan alternatif calon kepala daerah yang lebih banyak kepada masyarakat serta setelah mempelajari dan mencermati berbagai pertimbangan yang telah diuraikan di atas, maka direkomendasikan untuk melakukan revisi terhadap Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016 dengan materi perubahan sebagai berikut:

1. Mencabut beberapa poin ketentuan dalam Pasal 7 yang mewajibkan PNS, TNI, POLRI, pegawai BUMN/BUMD, anggota DPR, DPD dan DPRD mengundurkan diri sebagai syarat pencalonan kepala daerah.

2. Mencabut pasal yang mewajibkan PNS mengundurkan dalam pencalonan kepala daerah yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 5 tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara.

3. Membuat pasal baru yang mengatur:

a. Calon kepala daerah  yang berasal dari kepala daerah/wakil kepala daerah, pejabat negara lainnya, kepala LPNK, anggota DPR, DPD, DPRD, PNS, anggota TNI/POLRI dan Pegawai BUMN/BUMD wajib nonaktif dari jabatannya sejak ditetapkan sebagai calon kepala daerah sampai ditetapkan calon kepala daerah terpilih.

b. Kepala daerah yang mencalonkan diri di daerah lain, pejabat negara lainnya, kepala LPNK, anggota DPR, DPD, DPRD, PNS,  anggota TNI/POLRI, pegawai BUMN/BUMD yang terpilih sebagai kepala daerah wajib mengundurkan diri pada saat ditetapkan sebagai calon kepala daerah terpilih.

Penutup

Pokok pikiran ini disusun sebagai bahan pertimbangan dalam merumuskan kebijakan yang dapat mengakomodasi kepentingan rakyat Indonesia untuk memperoleh alternatif calon kepala daerah yang berkualitas, pengembangan karir politik bagi kader partai politik dan menghindari terjadi diskriminasi dalam pencalonan kepala daerah antarwarga negara.

(Artikel ini dikutip dari makalah “Pokok Pikiran Asosiasi DPRD Kota Seluruh Indonesia (ADEKSI) dan Asosiasi DPRD Kabupaten Seluruh Indonesia (ADKASI): Persyaratan Calon Kepala Daerah dari PNS, TNI/Polri, Pegawai BUMN/BUMD, Anggota DPR, DPD dan DPRD dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2016”. Kami melakukan penyuntingan ulang dan menerbitkannya kembali untuk rubrik Opini)

Redaksi Desapedia