Desapedia

Negara Harus Hadir di Daerah Kepulauan

Ketua Komite I DPD RI, Benny Rhamdani (desapedia.id)

Jakarta, desapedia.id – DPR RI menggelar Rapat Kerja Pansus RUU Daerah Kepulauan yang dihadiri oleh Tim Kerja (Timja) RUU Daerah Kepulauan DPD RI dan pihak pemerintah yang diwakili oleh Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Luar Negeri, Kementerian Kelautan dan Perikanan, Kementerian Keuangan, Bappenas, dan Kementerian Hukum dan HAM, di Kompleks Parlemen, Senayan, Jakarta, Senin (8/10/2018).

Dalam pemaparannya, Ketua Komite I DPD RI, Benny Rhamdani mengawali dengan penjelasan bahwa dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) tahun 2018, RUU tentang Daerah Kepulauan termasuk salah satu di antara RUU prioritas. RUU ini menjadi tanggung jawab DPD RI untuk menyiapkan sebagai usulan inisiatif. Dengan semangat tinggi dan kesungguhan melaksanakan amanat tersebut, Benny menilai RUU Daerah Kepulauan akhirnya selesai disusun. DPD RI tentu berharap RUU ini menjadi pemacu semangat membangun daerah kepulauan, di mana selama ini negara belum hadir secara efektif.

Penyusunan RUU Daerah Kepulauan ini, ungkap Benny, pertama-tama berangkat dari pertanyaan mengapa DPR, DPD dan Pemerintah perlu membentuk suatu undang-undang khusus yang mengatur tata kelola Daerah Kepulauan.

“Jika pada tingkat internasional kita sudah lama diakui sebagai Negara Kepulauan, namun tata kelola internal (internal governance and policy) sesungguhnya belum menunjukkan konsistensi untuk mengelola organisasi negara-bangsa ini dalam suatu kesadaran geografis kepulauan,” kata Benny.

Bagi Benny, pahit untuk mengatakan bahwa sudah sangat lama negara tidak hadir, atau hadir tidak secara efektif alias setengah hati, di suatu rupa bumi tertentu yang bernama daerah kepulauan.

“Undang-undang ini dibuat untuk menyambung denyut semangat kita di panggung diplomasi internasional tadi ke dalam semangat dan cara-cara pengelolaan internal organisasi negara-bangsa yang berbasis kesadaran geografis akan eksistensi Indonesia yang terdiri atas daratan besar (main land) dan daratan kecil (kepulauan),” terangnya.

Secara filosofis, Benny menilai ikhtiar menghadirkan Negara lewat “pintu masuk” keberadaan UU Daerah Kepulauan tentu tak lepas dari manifestasi pandangan hidup, nilai-nilai luhur masyarakat dan cita hukum yang berakar kepada falsafah bangsa sebagaimana termaktub dan bersumber dari Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Di sini, kepulauan tidak dilihat semata sebagai penggalan-penggalan wilayah geografis saja tetapi juga ruang hidup manusia dengan segala kosmologi berpikir dan struktur komunitas sosial yang khas.

Untuk itu, filosofi hidup “manusia kepulauan” dan tantangan hidup di alam geografis nan kompleks patut memperoleh perhatian tersendiri dalam politik kebijakan teritorial negara ke depan.

Problem kebijakan dan desain program yang menjadi dasar sosiologis bagi kebutuhan dibentuknya UU tentang Daerah Kepulauan tersendiri ini adalah masih terjadinya bias pembangunan daratan dan ketidakadilan bagi Daerah Kepulauan.

Benny memaparkan bawah Daerah Kepulauan sesungguhnya masih memiliki banyak masalah, seperti: (a) terbatasnya sarana/prasarana pelayanan dasar dan pelayanan strategis lainnya, atau belum berkualitasnya berbagai layanan pemerintahan baik layanan publik maupun sipil, (b) terbatasnya kemampuan keuangan daerah dan ketergantungan fiskal yang tinggi kepada pemerintah pusat, (c) biaya transportasi dalam rangka pelayanan pemerintahan yang sangat mahal, (d) terbatasnya aksesibilitas dan keadilan akses bagi masyarakat secara umum, (e) masih adanya isolasi fisik, marjinalisasi komunitas sosial, disparitas ekonomi antar penduduk (inequality) dan antar daerah (regional disparity), (f) rendahnya kualitas sumber daya manusia dan minimnya intervensi layanan negara dan keberpihakan bagi pembangunan manusia melalui pemenuhan kebutuhan pendidikan dan kesehatan secara memadai.

Urgensi dibentuknya UU Daerah Kepulauan juga bertolak dari fakta yuridis. Yaitu, minim atau bahkan kosongnya pengaturan tersendiri secara signifikan terhadap pengelolaan daerah kepulauan, khususnya perihal aspek penyelenggaraan pemerintahan berbasis ruang kelola (wilayah pengelolaan laut dan darat), kewenangan tambahan atas urusan dan sub-urusan yang urgent menurut tingkat permintaan layanan publik dan kebutuhan hukum penyelenggaraan pemerintahan di Daerah Kepulauan, serta dukungan fiskal yang memadai sebagai jalan keluar atas fakta amat tingginya biaya pembangunan dan ketertinggalan (keadilan) dibandingkan dengan daerah-daerah daratan (pulau besar).

Dari sisi geopolitik-kemaritiman, kebutuhan hukum ini juga perlu dilihat dalam satu tarikan nafas yang sama dengan tekad Presiden Joko Widodo: menjadikan Indonesia sebagai poros maritim dunia. Dalam tekad tersebut, suatu penegasan jati diri sebagai bangsa bahari dan negara maritim (Nawacita) dilakukan sebagai ikhtiar membangun Indonesia sebagai kekuatan negara-bangsa yang bersatu (unity), sejahtera (prosperity) dan berwibawa (dignity).

Benny menambahkan bahwa DPD RI yang mewakili aspirasi dan kepentingan daerah menaruh perhatian khusus pada daerah kepulauan setelah lahirnya konsep Provinsi Berciri Kepulauan yang diperkenalkan dalam Bab II Pasal 28 UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Definisi Daerah Provinsi Berciri Kepulauan sesuai UU tersebut digambarkan sebagai suatu “daerah provinsi yang memiliki karakteristik geografis dengan wilayah lautan lebih luas dari daratan yang di dalamnya terdapat pulau-pulau yang membentuk gugusan pulau, sehingga menjadi suatu kesatuan geogragis dan sosial budaya”.

Dari pasal ini, setidaknya terdapat dua konsep yang harus diterjemahkan. Pertama, konsep daerah provinsi yang berciri kepulauan, kedua, konsep gugusan pulau yang menjadi satu kesatuan geografis dan sosial budaya.

Ahli hukum laut dan pemerintahan daerah mendalilkan bahwa di dalam negara kepulauan tidak boleh ada provinsi atau kabupaten/kota kepulauan, atau tidak boleh ada konsep daerah kepulauan di dalam negara kepulauan karena negara kepulauan adalah satu kesatuan yang menggambarkan negara Indonesia sebagai negara kepulauan.

Karena itu, Benny mengatakan bahwa DPD RI sependapat dengan pandangan demikian. “Namun kami jadi mempertanyakan, kalau Indonesia adalah Negara Kepulauan, kenapa di dalam UU Nomor 23 Tahun 2014 dilahirkan konsep Provinsi Berciri Kepulauan? Bukankah negara ini adalah Negara Kepulauan dan bukan negara berciri kepulauan?”

Apabila Negara Indonesia sebagai negara kepulauan melahirkan konsep provinsi berciri kepulauan yang menunjukkan negara ini mempunyai kedaulatan sebagai negara kepulauan untuk melahirkan konsep provinsi berciri kepulauan,  maka atas dasar kedaulatan yang sama  dan hak sebagai negara berdaulat untuk membentuk norma hukum nasional, DPD RI berpendapat bahwa atas kedaulatan negara dan kemerdekaan untuk membentuk norma hukum nasional, tentu sah pula memperkenalkan norma hukum baru tentang daerah kepulauan dalam dalam suatu undang-undang yang diberi nama Undang-Undang tentang Daerah Kepulauan.

Menurut Benny, DPD RI memandang bahwa sangat wajar di dalam negara kepulauan otomatis ada provinsi kepulauan dan kabupaten/kota kepulauan. Dan DPD RI berpandangan bahwa kurang tepat dikatakan di dalam negara kepulauan terdapat daerah berciri kepulauan. “Negara Indonesia adalah negara kepulauan dan bukan negara berciri kepulauan,” tegasnya.

Berdasarkan konsep di atas, Benny menjelaskan bahwa konstruksi hukum yang dibangun dalam RUU ini adalah adanya pengaturan khusus tentang ruang, urusan dan uang yang harus dimiliki oleh daerah kepulauan.

Pembentukan UU tentang Daerah Kepulauan dilakukan dengan pertimbangan bahwa: (1) Negara Kesatuan Republik Indonesia merupakan negara kepulauan berciri nusantara yang mengakui dan menghormati satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus sehingga pengaturan hubungan antara Pemerintah, pemerintahan daerah perlu memperhatikan kekhususan-keragaman lokal, dan (2) penyelenggaraan pemerintahan daerah  yang berorientasi kepada pembangunan daratan belum mampu mewujudkan keadilan dan pemerataan melalui pelayanan publik, pembangunan ekonomi dan perlindungan sosial bagi masyarakat di daerah kepulauan.

Dalam usulan inisiatif yang disusun oleh DPD RI, Benny menyampaikan RUU Daerah Kepulauan terdiri dari 11 Bab dan 45 Pasal, dimana fokus dalam batang tubuhnya mencakup 3 (tiga) hal utama, yaitu (1) Ruang Pengelolaan, (2) Urusan Pemerintahan, (3) Uang/Pendanaan.

Daerah Kepulauan, dalam usulan RUU ini, didefinisikan sebagai daerah yang memiliki karekteristik secara geografis dengan wilayah lautan lebih luas dari daratan yang didalamnya terdapat pulau-pulau yang membentuk gugusan pulau sehingga menjadi satu kesatuan geografis dan sosial budaya. Terdapat 11 (sebelas) asas yang mendasari UU tentang Daerah Kepulauan, yaitu asas kepastian hukum, desentralisasi, rekognisi, keadilan, kearifan lokal, akuntabilitas, partisipasi masyarakat, keterpaduan, keberlanjutan dan proporsionalitas.

Pembentukan UU tentang Daerah Kepulauan bertujuan untuk: (a) menjamin kepastian hukum bagi Pemerintah Daerah Kepulauan, (b) mengakui dan menghormati kekhususan dan keragaman karakteristik geografis dan sosial budaya Daerah Kepulauan, (c) mewujudkan pembangunan Daerah Kepulauan yang berkeadilan, mendorong pertumbuhan ekonomi yang berkualitas dan berdaya saing, serta meningkatkan kesejahteraan rakyat secara berkelanjutan, dan (d) memberikan perlindungan dan keberpihakan terhadap hak-hak masyarakat di Daerah Kepulauan.

Ruang lingkup pengaturan Daerah Kepulauan meliputi 7 (tujuh) hal pokok berupa: (1) Daerah Kepulauan dan wilayah pengelolaan, (2) urusan Pemerintahan, (3) pendanaan Daerah, (4) pembangunan daerah, (5) masyarakat Daerah Kepulauan, (6) pengelolaan dan pemanfaatan pulau-pulau kecil terluar, dan (7) partisipasi masyarakat.

Dalam hal ruang, Daerah Kepulauan diusulkan terdiri atas: Daerah Provinsi Kepulauan, dan Daerah Kabupaten/Kota Kepulauan. Penetapan Daerah Kepulauan dilakukan dengan memperhatikan: karakteristik secara geografis dengan wilayah lautan lebih luas dari wilayah daratan, beberapa Pulau yang membentuk gugusan Pulau sebagai satu kesatuan geografi, ekonomi, pertahanan keamanan, dan politik yang integral. Untuk Daerah Provinsi Kepulauan, memiliki paling sedikit 1/5 (satu per lima) jumlah Daerah Kabupaten/Kota Kepulauan yang tersebar di gugusan Pulau yang berbeda.

Sedangkan untuk Daerah Kabupaten/Kota Kepulauan, memiliki paling sedikit 2 (dua) kecamatan yang tersebar di gugusan Pulau yang berbeda. RUU tentang Daerah Kepulauan ini juga telah mengusulkan untuk penetapan 8 Provinsi Kepulauan dan 86 Kabupaten/Kota Kepulauan yang tersebar di 15 Provinsi. Provinsi dan Kabupaten/Kota baru (DOB) yang akan ditetapkan sebagai daerah otonom, dapat diberikan status sebagai Daerah Provinsi Kepulauan atau Kabupaten/Kota Kepulauan dengan memenuhi persyaratan di atas dan ditetapkan dalam undang-undang mengenai pembentukan daerah bersangkutan.

Wilayah Pengelolaan diusulkan terdiri atas: Wilayah Pengelolaan Darat, dan Wilayah Pengelolaan Laut. Wilayah Pengelolaan Laut Daerah Provinsi Kepulauan diusulkan sejauh 4 – 12 mil diukur dari garis pangkal kepulauan ke arah laut lepas, yang mencakup perairan pedalaman, perairan kepulauan, dasar laut dan tanah di bawahnya, termasuk sumber kekayaan yang terkandung di dalamnya. Sedangkan untuk Wilayah Pengelolaan Laut Daerah Kabupaten/Kota Kepulauan, diusulkan paling jauh 4 mil yang diukur dari garis batas pantai ke arah laut lepas dan/atau perairan kepulauan. Usulan tentang Wilayah Pengelolaan Laut untuk Daerah Kepulauan tersebut dilakukan dengan jalan memulihkan kewenangan Daerah Kepulauan terhadap wilayah lautnya sesuai dengan undang-undang pembentukan daerah masing-masing.

Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintahan Daerah Provinsi Kepulauan dan Kabupaten/Kota Kepulauan diusulkan terdiri atas: urusan pemerintahan konkuren dan urusan pemerintahan umum. Untuk Daerah Provinsi Kepulauan diusulkan untuk diberikan tambahan kewenangan tertentu atas urusan pemerintahan yang meliputi bidang: kelautan dan perikanan, perhubungan, energi dan sumber daya mineral, pendidikan tinggi, kesehatan, perdagangan antar pulau dalam skala besar, dan ketenagakerjaan. Untuk Daerah Kabupaten/Kota Kepulauan, diusulkan untuk diberikan penguatan kewenangan tertentu atas urusan pemerintahan yang meliputi bidang: kelautan dan perikanan, pendidikan, kesehatan, dan perhubungan darat.

Terkait dengan uang, pendanaan pembangunan Kepulauan bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan/atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah Kepulauan menyusun anggaran pelaksanaan pendanaan pembangunan Daerah Kepulauan dengan memperhatikan karakteristik Daerah Kepulauan. Seiring dengan adanya penambahan tanggung jawab dalam hal ruang dan urusan bagi Daerah Kepulauan serta dalam upaya untuk mengejar ketertinggalan pembangunan di Daerah Kepulauan dibandingkan dengan daerah yang lain, untuk Daerah Kepulauan diusulkan diberikan Dana Khusus Kepulauan (DKK), yang besarnya paling sedikit 5% (lima persen) dari dan di luar pagu Dana Transfer Umum (DTU) dalam APBN.

DKK tersebut diprioritaskan untuk membantu mendanai pengembangan sektor ekonomi kelautan prioritas dan pembangunan sarana dan prasarana laut, darat dan udara sesuai karakteristik Daerah Kepulauan. DKK diperuntukkan bagi dan dikelola Pemerintah Daerah Kepulauan yang pengalokasian dan penyalurannya melalui mekanisme transfer ke daerah. Dari simulasi yang dilakukan, usulan pemberian DKK tersebut tidak signifikan dalam meningkatkan defisit APBN. Kondisi Keuangan Negara (APBN) memungkinkan bagi Pemerintah untuk mengalokasikan DKK selama defisit APBN tahun berjalam masih di bawah 2,8% dari Produk Domestik Bruto (PDB).

Pemerintah Daerah Kepulauan menyelenggarakan pembangunan Daerah Kepulauan yang meliputi: perencanaan pembangunan, sektor ekonomi kelautan prioritas, dan sarana dan prasarana daerah. Daerah Kepulauan menyusun Perencanaan pembangunan Daerah Kepulauan berdasarkan kesatuan ruang darat, ruang laut, dan ruang udara yang utuh, komprehensif, dan terintegrasi. Perencanaan pembangunan ini berbasis gugus Pulau dan kawasan laut. Terdapat 11 (sebelas) sektor ekonomi kelautan prioritas di Daerah Kepulauan, yaitu perikanan tangkap, perikanan budi daya, industri pengolahan hasil perikanan, industri bioteknologi, pertambangan dan energi sumber daya mineral, pariwisata bahari, pelayaran, jasa kelautan, sumber daya wilayah Pulau kecil, hutan mangrove, dan sumber daya baru dan terbarukan.

Daerah Kepulauan memprioritaskan pembangunan sarana dan prasarana laut, darat dan udara sesuai karakteristik Daerah Kepulauan masing-masing, yang terdiri atas dermaga perhubungan laut, dermaga pelabuhan perikanan, kapal umum, kapal perikanan, kapal riset perikanan, laboratorium perikanan, balai riset perikanan, gudang pendingin perikanan, tempat pelelangan ikan, menara mercusuar, dan markas keamanan laut.  Sarana dan prasarana darat tersebut terdiri atas: pendidikan berbasis kepulauan, kesehatan berbasis Kepulauan, pertanian berbasis kepulauan, dan Perikanan darat.

Pemerintah dan Pemerintah Daerah mengakui dan melindungi hak masyarakat di Daerah Kepulauan, yang terdiri atas: masyarakat hukum adat, masyarakat lokal, dan masyarakat tradisional. Pemerintah dan Pemerintah Daerah diusulkan memberikan perlakuan khusus bagi masyarakat di pulau kecil, terluar dan terisolir, meliputi: jaminan pemenuhan kebutuhan fisik dasar dan  perlindungan dari cuaca buruk dan ekstrem, perlindungan dari ancaman negara lain dan/atau kekuatan lain, layanan pendidikan dasar dan menengah, dan kesehatan yang ditanggung oleh negara, bantuan biaya studi di sekolah tinggi perikanan, perhubungan, kesehatan dan pendidikan yang diselenggarakan oleh kementerian terkait, perlindungan kesehatan gratis secara umum termasuk untuk persalinan, dan penyediaan angkutan perairan secara berkala dan terus menerus sepanjang tahun dalam bentuk pelayaran perintis dan/atau penugasan.

Selanjutnya mengenai pengelolaan dan pemanfaatan pulau kecil terluar, diatur bahwa Pemerintah dan Pemerintah Daerah Kepulauan mengelola pulau kecil terluar, yang dilakukan secara terpadu dan didanai melalui APBN dan/atau APBD. Pengelolaan pulau kecil terluar ini dilakukan dalam rangka: menjaga keutuhan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia, keamanan nasional, pertahanan negara dan bangsa serta menciptakan stabilitas kawasan, memanfaatkan sumber daya alam dalam rangka pembangunan yang berkelanjutan, dan memberdayakan masyarakat dalam rangka peningkatan kesejahteraan. Pengelolaan meliputi bidang: sumber daya alam dan lingkungan hidup, infrastruktur dan perhubungan, pembinaan wilayah, pertahanan dan keamanan, dan ekonomi, sosial, dan budaya.

Dalam kaitannya dengan partisipasi masyarakat, Pemerintah Daerah mendorong partisipasi masyarakat melalui berbagai kegiatan seperti: penyusunan perencanaan pembangunan Daerah Kepulauan, penyusunan kebijakan kelautan di Daerah Kepulauan, pengelolaan dan pengembangan sumber daya laut, dan sebagainya.

RUU tentang Daerah Kepulauan ini diakhiri dengan Ketentuan Penutup yang mengatur tentang  semua Peraturan Perundang-undangan yang berkaitan langsung dengan Daerah Kepulauan wajib mendasarkan dan menyesuaikan pengaturannya pada Undang-Undang ini pada saat Undang-Undang ini mulai berlaku.

Substansi yang terkandung dalam RUU tentang Daerah Kepulauan ini bertolak dari aspirasi langsung masyarakat di daerah-daerah kepulauan. Aspirasi yang dikemukakan menghendaki adanya wewenang yang lebih bermakna dalam elemen ruang, urusan dan uang/pendanaan, serta pengelolaan sumber daya laut dan perikanan dalam Daerah Kepulauan oleh Pemerintah Daerah setempat.

Para pemangku kepentingan utama pada daerah-daerah kepulauan tidak bermaksud mengubah bentuk dan susunan pemerintahan, bahkan juga tidak menghendaki suatu sistem pemerintahan khusus di Daerah Kepulauan. Semangat yang melandasi aspirasi mereka lebih berfokus kepada menghadirkan Negara ke suatu rupa bumi yang sekian lama tidak banyak diperhatikan. Dalam konteks itu, kerangka desentralisasi asimetri yang dikembangkan diarahkan kepada pemulihan wilayah kelola (terutama di laut), kewenangan tambahan atas irisan urusan dan sub-urusan tertentu, serta dukungan pendanaan khusus yang memadai dalam menjawab tuntutan biaya pembangunan yang tinggi dibandingkan dengan daerah daratan di pulau-pulau besar.

Kalau elemen-elemen penting tersebut dipenuhi, maka ikhtiar bagi perbaikan kualitas hidup dan kesejahteraan pada berbagai matra kehidupan masyarakat bisa diprioritaskan, serta obsesi bagi hadirnya negara secara nyata (state in practice) menjadi sesuatu yang mungkin di Daerah Kepulauan. Pemenuhan aspirasi adanya tata kelola berbasis otroitas atas ruang, urusan dan uang/pendanan yang khusus tersebut juga diyakini dapat menguari benang kusut berupa ketimpangan dan kemiskinan multidimensi yang parah dalam relung kehidupan rakyat di Daerah Kepulauan. Terpenuhinya standar kesejahteraan (welfare approach) tersebut pada gilirannya merupakan modalitas yang sangt kuat bagi terjaminnya integrasi negara-bangsa yang menjadi tujuan dalam security approach. Itulah wujud otentik dari kepentingan strategis nasional kita untuk memperkuat beranda depan Republik dan membangun Indonesia dari pinggiran.

Akhirnya, lanjut Benny, dengan memperhatikan aneka masalah dan tantangan-tantangan nyata yang terjadi di masyarakat daerah kepulauan, suatu politik kebijakan yang kuat dan khusus berupa UU tentang Daerah Kepulauan mendesak untuk dibuat dan diberlakukan. “Disamping itu, sebagai RUU prioritas dalam daftar Prolegnas tahun 2018 sudah barang tentu RUU tentang Daerah Kepulauan ini menjadi suatu keniscayaan untuk segera dibahas dan ditetapkan menjadi Undang-Undang,” tutup Benny. (Red)

Redaksi Desapedia