Desapedia

Kontradiksi Kelembagaan dalam UU Desa

Ilustrasi Pedesaan (Ist)

Pelaksanaan sebuah undang-undang bukan hanya mencakup pemahaman akan content of law, tetapi juga membutuhkan structure of law. Menurut lensa structure of law, pelaksanaan undang-undang membutuhkan susunan kelembagaan (institutional arrangement) yang tepat, relevan dengan nilai dan semangat undang-undang.

Dalam kontek ini, susunan kelembagaan merupakan perkakas dan kendaraan untuk mengayuh pengaturan, pengurusan, pembinaan dan pengawasan terhadap perjalanan UU Desa agar platform bisa dicapai dengan baik.

Namun kelembagaan bukan sekadar struktur dan organisasi, tetapi juga mencakup culture of law dalam bentuk pengetahuan, pemahaman, keyakinan, cara pandang dan tindakan.

Perpaduan antara structure of law maupun culture of law itu membentuk rezim: organisasi, aturan main, nilai, cara pandang dan tindakan.

UU Desa pada dasarnya berangkat dari teori dan perspektif secara induktif dan kontekstual, sebab teori-teori tentang pemerintahan, administrasi, pembangunan maupun perencanaan telah mengalami involusi dan anomalie, yang bukan hanya tidak relevan secara keilmuan tetapi juga merugikan desa.

Dengan teori baru (kristalisasi dari tradisi lokal, pengalaman empirik maupun dialog antara narasi kecil dan narasi besar), UU Desa telah membentuk rezim desa secara utuh dan berbeda, yakni mengkonstruksi desa dengan cara “merebut” sebagian konten penting dan relevan dengan desa dari rezim-rezim lain.

Mengapa demikian?

Ketika RUU Desa tengah dirancang dan dibahas, ternyata menghadapi benturan dan hambatan dengan rezim dan undang-undang yang lain.

Pada umumnya rezim dan pengaturan yang lain tidak menaruh perhatian terhadap desa atau menempatkan desa sebagai residu dari semua urusan, yang dalam praktik, setiap urusan dan rezim menempatkan desa sebagai hilir, lokasi dan obyek program mereka, atau desa menjadi obyek penerima manfaat.

Dalam bangun korporatisme negara, setiap rezim juga meminta desa membantu untuk menjalankan urusan mereka, mulai dari urusan surat-menyurat, administrasi sampai dengan program-program sektoral.

Setiap kementerian/lembaga yang masuk ke desa pasti mempunyai cara pandang dan target tersendiri, dilengkapi dengan pembentukan kelompok masyarakat sebagai kanalisasi proyek, yang disertai dengan petunjuk pelaksanaan dan petunjuk teknis yang harus dijalankan oleh petugas proyek maupun penerima manfaat proyek.

UU Desa telah merebut dan memotong banyak rezim yang sekian lama melakukan mutilasi terhadap desa, menuju konsolidasi rezim desa secara utuh.

Subsidiaritas dan kewenangan lokal berupaya merebut berbagai kewenangan sektoral berskala kecil untuk dipindahkan menjadi kewenangan lokal berskala desa, yang berarti institusi, kegiatan dan pembiayaan menjadi otoritas desa.

Ada banyak contoh kepentingan masyarakat setempat dan berskala lokal, yang sebelumnya menjadi locus permainan supradesa, lalu oleh UU Desa ditegaskan sebagai domain desa, yang diatur dan diurus sendiri oleh desa.

Ambil contoh misalnya posyandu (rezim kesehatan), pendidikan anak usia dini maupun sanggar belajar (rezim pendidikan),  infrastruktur dasar (rezim pekerjaan umum), sumberdaya alam lokal (rezim kehutanan, perkebunan, kelautan) dan lain-lain.

Bukan hanya merebut dari genggaman rezim sektoral dan kemudian ditetapkan, UU Desa memandang bahwa kewenangan desa berbasis pada kepentingan masyarakat, yang tentu bersifat dinamis dan kontekstual, sesuai dengan prakarsa masyarakat dan diputuskan secara lokal melalui musyawarah desa.

Ini berbeda dengan teori kewenangan yang sudah mapan, yang diyakini secara konservatif oleh para ahli (hukum, pemerintahan dan administrasi) dan para birokrat.

Jika mereka hanya mengenal konsepsi penyerahan, atribusi, pelimpahan maupun penugasan dari atas ke bawah; sebaliknya UU Desa dengan asas rekognisi dan subsidiaritas mengenal prinsip pengakuan dan penetapan, sekaligus juga memastikan kewenangan lokal yang muncul dari bawah melalui prakarsa masyarakat atas kepentingan masyarakat setempat.

Para pakar boleh saja mengatakan bahwa konstruksi kewenangan desa menurut UU Desa itu salah besar, tetapi teori mereka itu sudah usang dan tidak relevan dengan konteks desa.

Sebagian konten yang relevan dengan desa dalam rezim perundang-undangan, perencanaan, keuangan, maupun tata ruang yang sudah mapan juga direbut oleh UU Desa.

Dalam rezim hukum perundang-undangan, UU No. 32/2004 mengenal peraturan desa dalam hirarkhi peraturan perundang-undangan, tetapi UU No. 12/2011 malah menghilangkan peraturan desa.

UU yang berlaku sekarang ini hanya mengenal peraturan yang dibuat oleh kepala desa, bukan dalam pengertian sebagai pelaksanaan atas peraturan daerah atau peraturan kepala daerah.

Dengan konstruksi ini maka desa dipandang sebagai residu atau bagian dari pemerintahan daerah, sebagai pelaksana atas perintah kepala daerah, dalam sistem desentralisasi.

Lagipula, kata mereka, desa tidak memiliki otoritas legislasi, sehingga peraturan kepala desa hanya diputuskan oleh kepala desa, yang mengacu dan menjalankan perintah dari atas, tidak perlu pembahasan dan persetujuan Badan Permusyawaratan Desa (BPD).

Namun UU Desa menantang dan merebut konten desa dalam rezim peraturan perundang-undangan itu, yakni memastikan otoritas desa membuat peraturan desa, sebagai bentuk penyelenggaraan asas rekognisi dan subsidiaritas, sekaligus sebagai bentuk keputusan lokal untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat.

Peraturan desa tidak hanya diputuskan sendiri oleh kepala desa melainkan dibahas dan disepakati bersama dengan BPD.

Rezim perencanaan, yang dikenal dalam UU No. 25/2004, sama sekali tidak mengenal perencanaan desa, melainkan hanya mengenal proses perencanaan melalui Musrenbang secara partisipatif dari bawah (desa).

Desa hanya sebagai pengusul, bukan pemutus, perencanaan kepada daerah. Namun PP No. 72/2005, sebagai turunan UU No. 32/2004, sudah mulai melakukan “subversi” atas UU 25 itu, dengan memperkenalkan perencanaan desa meskipun masih ditempatkan sebagai bagian dari perencanaan daerah.

Namun hadirnya perencanaan desa bersamaan alokasi dana desa (ADD), atas perintah PP 72 itu, telah menjadi stimulan terhadap semangat dan gerakan desa membangun maupun “satu desa, satu rencana dan satu anggaran”.

UU Desa mengambil pelajaran dari itu dan memajukan perencanaan, bahkan merebut perencanaan desa dari UU No. 25/2004. Desa memiliki perencanaan sendiri (village self planning) yang diputuskan sendiri sesuai dengan kewenangan desa.

Perencanaan desa bukanlah bagian dari perencanaan daerah, tetapi antara perencanaan desa dan perencanaan daerah saling mengacu dan saling terkait.

Rezim keuangan dalam UU No. 17/2003 sama sekali tidak mengenal desa. Kementerian Keuangan, sebagai pemilik UU ini berpandangan, desa bukanlah lapis pemerintahan dan kepala desa bukanlah pemegang kuasa anggaran.

Lapis pemerintahan dan pemegang kuasa anggaran yang paling akhir adalah bupati/walikota. Menurut mereka, desa tidak boleh menerima uang APBN, tetapi cukup menerima dari APBD karena desa merupakan bagian dan kewenangan kabupaten/kota.

Dua aspek itu direbut oleh UU Desa, yang mengamanatkan kewajiban pemerintah untuk mengalokasikan Dana Desa dari APBN kepada desa, dan menegaskan bahwa kepala desa adalah pemegang kuasa anggaran.

UU Desa juga membongkar dan merebut makna penting dalam rezim pemerintahan.

Para pakar dan praktisi pemerintahan dan hukum, yang berhaluan kolonialis-kontinentalis, selalu berpandangan bahwa pemerintah(an) merupakan institusi legal-formal milik negara, hirarkhis dan sentralistik.

Ini adalah warisan kolonial Belanda yang dulu disebut binnenlands bestuur=BB (pemerintahan dalam negeri). Pemerintahan adalah domian negara, bukan domain masyarakat.

Masyarakat tidak boleh diorganisir lalu diberi fungsi pemerintahan. Ini yang mereka sebut pemerintahan semu atau pemerintahan palsu.

UU Desa berpandangan berbeda dengan perspektif legal formal warisan kolonial-kontinental itu.

Secara ontologis dan historis, politik lahir lebih dulu ketimbang pemerintahan (bukan pemerintah dalam konstruksi legal-formalis) dan pemerintahan lahir lebih dulu daripada negara.

Hakekat politik adalah kepentingan. Setiap manusia adalah binatang berpolitik, yang mempunyai kepentingan, mulai kepentingan terhadap air, jalan, keamanan hingga kepentingan untuk menguasai orang banyak.

Ketika ada komunitas, entah masyarakat suku, desa atau bahkan polis, maka lahirlah pemerintahan, yang mengandung otoritas untuk membuat hukum, yang mengatur dan mengurus politik itu

Pemerintahan yang lahir dan dijalankan oleh komunitas ini disebut sebagai masyarakat yang berpemerintahan (self governing community – SGC). Desa, sebelum ada negara sampai sekarang pun, juga menjalankan posisi dan fungsi SGC itu.

Namun ketika negara modern hadir maka semuanya diambil oleh negara. Pemerintahan diformalkan oleh negara dengan membentuk pemerintah, dan pemerintah secara formal membentuk dan mengendalikan birokrasi hingga masyarakat dan desa.

Konstruksi seperti inilah yang dikehendaki oleh kaum kolonialis-kontinental. Menurut mereka desa tidak boleh didudukkan sebagai SGC tradisional di luar negara yang dikendalikan negara, melainkan sebagai pemerintahan formal yang masuk dalam negara.

Inilah yang disebut dengan local self government (LSG). Menurut M. Yamin hal itu disebut pemerintahan kaki, atau menurut yang lain, disebut daerah otonom tingkat III, yang pernah diterapkan dalam UU No. 22/1948 maupun UU No. 19/1965.

Berbeda dengan teori kontinental-kolonial itu, UU Desa mendudukkan institusi desa sebagai hybrid antara SGC dan LSG, yang sesuai dengan Pasal 18 B ayat 2 dan dimaknai dengan asas rekognisi-subsidiaritas.

Artinya desa mempunyai dua sisi mata uang: sisi pemerintahan dan sisi masyarakat. Keduanya tidak bisa dipisahkan. Ada adalah pemerintahan lokal paling bawah, paling depan, dan paling dekat dan masyarakat.

Di satu sisi pemerintahan yang digunakan untuk mengatur dan mengurus itu, merupakan bentukan atau dijalankan oleh masyarakat.

Dengan begitu jangan melihat dari sisi pemerintahan formal, tetapi lihatkah pemerintahan dari sisi desa, yang tentu berbeda dengan teori pemerintahan formal maupun praktik pemerintahan daerah.

Kaum legal-formalis warisan kontinental-kolonialis berpandangan bahwa konstruksi hybrid (local self government dan self governing community) dalam UU Desa itu sesat, inkonstitusional, alias bertentangan dengan UUD 1945.

Konsepsi pemerintahan menurut UU Desa itu disebut sebagai pemerintahan semu atau pemerintahan palsu, karena pemerintahan dalam UU tidak formal dalam negara dan tidak memiliki PNS.

Padahal konstitusi yang banyak dipengaruhi oleh Soepomo ini menyajikan ruang bebas interprestasi, jika tidak bisa disebut mengandung kontradiksi. Ada yang menganut pemikiran bahwa kesatuan masyarakat hukum adat adalah desa, nagari, gampong, dan sebutan lainnya.

Ada juga yang menganut keyakinan bahwa yang dimaksud kesatuan masyarakat hukum adat bukanlah desa; dengan kata lain desa (yang dikatakan sebagai konstruksi kolonial dan bentukan Orde Baru) bukanlah kesatuan masyarakat hukum adat.

Padahal studi arkeologi dan sejarah telah menunjukkan bahwa desa merupakan kesatuan masyarakat hukum yang sudah sangat tua, dan terminologi desa hadir di Jawa dan kemudian Bali, pada zaman Majapahit.

Sebelum dikenal desa sudah ada wanua, thani dan dapur.

Fakta sejarah juga menunjukkan bahwa kerajaan demi kerajaan tumbang silih berganti, bahkan kolonial muncul dan tumbang, desa tetap bertahan.

“Negara tidak bisa masuk ke dalam desa, dan desa sulit dimasukkan ke dalam negara, kecuali negara menindasnya”, demikian tutur Geertz (1980).

Meskipun para ahli tafsir konstitusi terus berdebat dengan gagahnya, tetapi pemenangnya adalah konstruksi dan mantra “sistem pemerintahan NKRI”.

Mantra dan praktik sistem yang dianggap “harga mati” ini merupakan warisan tradisi kontinental dan kolonial yang hirarkhis, sentralistik dan birokratik.

Orang dipersilakan berbuih-buih berdebat soal desentralisasi asimetris, otonomi daerah, hingga pemerintahan kaki, namun semuanya tetap berada dalam payung “negara lama” itu.

Orang bisa bicara pemerintahan kaki maupun kesatuan masyarakat hukum adat, tetapi tetap harus tunduk pada harga mati NKRI alias negara integralistik warisan Soepomo itu.

Ada juga orang yang berujar tegas bahwa entah desa, desa adat, atau kesatuan masyarakat hukum adat, tetap berada dalam wadah Bab VI (Pemerintahan Daerah) UUD 1945.

Desa dengan konstruksi hybrid (local self government dan self governing community) dipandang keliru oleh Prof Hanif Nuscholis karena tidak sesuai dengan cara pandangnya.

Padahal kalau dipandang secara sosiologis dan politik, konstruksi hybrid itu akan membentuk apa yang disebut Geertz sebagai “kolektivisme pluralistik”, yakni desa mempunyai wajah pemerintah dan masyarakat, memiliki struktur politik beragam, masing-masing memiliki otonominya sendiri tetapi tetap saling terikat dan terkait secara kolektif.

Musyawarah desa, misalnya, merupakan arena untuk representasi politik yang beragam, membangun otonomi dan kepentingan kolektif.

Dengan demikian, kekuasaan dan otoritas, tidak tersentral secara monolitik di tangan kepala desa, sehingga tidak berorientasi pada “kolektivisme monolitik” atau “desa korporatis”.

Model republik desa (lama) konstruksi mazhab Leiden dapat disebut bercorak “kolektivisme monolitik” itu, sehingga desa mudah ditundukkan dan dikendalikan oleh pemerintahan tidak langsung dari kolonial, Orde Baru hingga UU 32/20014.

Ketika desa dikonstruksi sebagai pemerintahan kaki ala Prof Yamin hingga Prof Hanif, maka desa dengan mudah dijadikan sebagai “kolektivisme monolitik” yang dikendalikan dan ditindas oleh sistem pemerintahan NKRI, meskipun model pemerintahan kaki ini menggunakan format pemerintahan langsung.

Sebaliknya konstruksi “kolektivisme pluralistik” itu relevan sebagai rekonstitusi untuk memperkuat desa, setidaknya untuk menandingi dan menegosiasikan keganasan sistem pemerintahan NKRI — ala binnenlands bestuur — yang hirarkhis, sentralistik dan birokratik.

Banyak desa di Bali dan Sumatera Barat memberikan contoh nyata “kolektivisme pluralistik” itu.

Kedudukan legal-formal menjadi tidak terlalu relevan, sebab jantung masalahnya adalah relasi kuasa antara desa dengan “negara lama” dan antara kepala desa dengan orang desa.

Konstruksi legal-formal tentang pemerintahan kaki tidak akan mampu menjawab masalah relasi kuasa yang timpang itu.

Stigma “pemerintahan semu” atau “pemerintahan palsu” – yang dibangun dari cara pandang kontinental legal-formal atau institusionalisme kuno atau old public administration – menjadi tidak relevan kalau dihadapkan dengan spirit “kolektivisme pluralistik” dan ketimpangan relasi kuasa.

Dengan teori dan rezim desa yang utuh itu, UU Desa menantang dan keluar dari susunan kelembagaan yang sudah mapan.

Sudah menjadi kebiasaan mapan selama puluhan tahun, Menteri adalah Menteri Dalam Negeri, yang menempatkan desa dalam sistem dan hirarkhi pemerintahan dalam negeri.

Dalam ketentuan umum, UU Desa menegaskan bahwa Menteri adalah Menteri yang menangani desa. Klausul ini menjadi pintu masuk untuk melakukan pembahasan tentang susunan kelembagaan yang mengatur, mengurus, membina dan mengawasi desa.

Sebagai pembuka, kami berpendapat bahwa kelembagaan untuk pelaksanaan UU Desa selama empat tahun terakhir sarat dengan kontradiksi, kontestasi, fragmentasi sehingga sangat rapuh sebagai kendaraan dan perkakas.

Pembelahan Kelembagaan Kementerian

Dalam tempo yang panjang, Kemendagri mengatur, mengurus, membina, mengawasi dan memberdayakan desa dengan cara pemerintahan tidak langsung (indirect rule), yakni mendesentralisasikan desa sebagai sekadar urusan kepada daerah.

Pemerintahan, sebagai nilai, sistem, struktur dan keyakinan, merupakan mazhab utama Kemendagri.

Binnenlands bestuur (BB) yang hirarkhis sentralistik merupakan paradigma Kemendagri.

Pembangunan, sebagai salah satu komponen desa, juga ditempatkan sebagai bagian dari sistem pemerintahan desa dan perbuatan pemerintah desa.

Dengan mazhab itu, Kemendagri mengklaim sebagai penjaga tegak lurus sistem pemerintahan untuk kepentingan keteraturan, ketertiban dan stabilitas pemerintahan.

Meskipun mengutamakan pemerintahan, tetapi Kemendagri cenderung menghindari visi demokrasi desa, sebaliknya lebih suka pada desa maju, mandiri dan sejahtera.

Ketika RUU Desa tengah dibahas dalam sidang resmi, kemapanan Kemendagri menghadapi tantangan dari para politisi Pansus. Kemendagri berhaluan local self government yang tidak sempurna, Pansus DPR berhaluan pada self governing community.

Akhirnya kedua belah pihak sepakat dan berkompromi untuk membuat desa sebagai hybrid kedua bentuk itu.

Diskusi pembahasan yang serius juga menyangkut siapa Menteri yang menangani desa. Rancangan awal versi Pemerintah menegaskan bahwa Menteri adalah Menteri Dalam Negeri.

Namun politisi Pansus berpandangan lain, baik hendak melakukan politisisasi terhadap desa agar tidak terjerat pada birokratisasi lama, juga berkepentingan mengeluarkan dari tradisi binnenlands bestuur dan local self government ala Kemendagri.

Pada tanggal 12-13 Desember 2013, dalam pembahasan RUU Desa, antara pemerintah yang diwakili oleh Menteri Dalam Negeri Gawaman Fauzi dan Pansus RUU Desa DPR RI, sepakat untuk merumuskan klausul “Menteri adalah Menteri yang menangani desa” pada Ketentuan Umum angka (16).

Secara politik ketentuan ini mengandung kehendak pemerintah dan DPR untuk mengeluarkan desa dari urusan Kemendagri, sekaligus membentuk kementerian baru yang menangani desa, tentu dengan syarat pembentukan ini berangkat dari Kemendagri, yakni upgrading dengan meningkatkan dan memperluas Direktorat Jenderal Pemberdayaan Masyarakat dan Desa menjadi Kementerian Desa.

Dengan kalimat lain, Desa dikeluarkan dari Kemendagri, namun tetap dilahirkan dan dibentuk Kementerian Desa oleh Kemendagri, sehingga Kemendagri dan Kemendesa yang baru, seperi kakak-adik yang saling bersinergi.

Para pegiat desa terus mengusulkan kepada Presiden terpilih Joko Widodo agar membentuk Kementerian Desa, tentu dengan catatan seperti di atas.

Tetapi Presiden membuat keputusan lain. Presiden Joko Widodo membentuk Kementerian Desa, PDT dan Transmigrasi bukan dengan cara meningkatkan dan memperluas Direktorat Jenderal Pemberdayaan Masyarakat dan Desa menjadi Kementerian Desa, melainkan memindahkan sebagian urusan dalam Ditjen itu dan digabung dengan nama baru Kementerian Desa, PDT dan Transmigrasi.

Kemendesa PDTT yang menjadi rumah baru dalam penanganan desa, dan kemudian diikuti upaya pemindahan urusan dari Ditjen PMD Kemendagri ke Kementerian Desa PDTT.

Proses pemindahan ini tidak berhasil, malah menimbulkan konflik antara Kemendagri dan Kemendesa PDTT. Ujunganya adalah kelahiran Perpres No. 11/2015 dan Perpres No. 12/2015 yang membelah dan membagi desa ke dalam dua kementerian.

Perpres No. 11/2015 menetapkan Direktorat Jenderal Bina Pemerintahan Desa di Kemendagri, serta menetapkan Direktorat Jenderal Pembangunan dan Pemberdayaan Masyarakat Desa dan Direktorat Jenderal Pembangunan Kawasan Perdesaan di Kemendesa PDTT.

Kesulitan pemindahan itu juga karena faktor politik: Kemendesa PDTT dipegang oleh politisi PKB dan Kemendagri dipegang oleh politisi PDI Perjuangan.

Banyak pihak menilai bahwa kebijakan pembelahan dengan dua Perpres itu merupakan kebijakan yang fatal. Dua Perpres itu menciptakan fragmentasi, yang membuat UU Desa seperti ular berkepala dua.

Penanganan desa menjadi tidak utuh dan menimbulkan pertengkaran dua kementerian secara berkelanjutan. Sedangkan menurut pakar hukum tatanegara, pembelahan urusan desa itu bertentangan dengan Pasal 17 UUD 1945.

Lebih bermasalah lagi, PP No. 47/2015 (perubahan PP No. 43/2014), malah mengacu pada dua Perpres itu, yakni membagi secara jelas dua menteri, yakni Menteri yang menangani urusan pemerintahan dalam negeri dan Menteri yang menangani urusan di bidang pembangunan desa dan pemberdayaan masyarakat desa.

Niat dasar pembentukan Kementerian Desa adalah menangani desa secara utuh, yakni mengonsolidasi pemerintahan, pembangunan, pemberdayaan dan kemasyarakatan dalam kementerian baru ini.

Tetapi ketika proses pembentukan kelembagaan kementerian, dua kementerian ini merayakan kegaduhan dan memperebutkan urusan desa.  Pasca Perpres 11 dan 12, kedua kementerian tetap terus berkontestasi, sehingga  membuat pananganan desa terfragmentasi.

Keduanya berkontestasi pada sisi cara pandang, regulasi dan program. Kementerian Dalam Negeri memegang posisi desa sebagai local self government, mengutamakan pembinaan secara hirarkhis (dari pusat mengalir ke provinsi, kabupaten/kota, kecamatan dan desa), kaya regulasi dan memiliki kelembagaan yang parmanen, sekaligus mendidik kepala desa menjadi pengusa tunggal (kepala pemerintahan, eksekutor, pemegang kuasa anggaran).

Sementara Kemendesa memegang posisi desa sebagai self governing community, mengedepankan pendekatan pembangunan dan pemberdayaan.

Pada akhir 2014 Kemendagri mengeluarkan Permendagri No. 114/2014 tentang Pedoman Pembangunan Desa, yang sebernarnya merupakan ranah Kemendesa.

Sedangkan pada awal 2015, sebelum lahir Perpres 11 dan 12, Kemendesa mengeluarkan Permendesa PDTT No. 1/2015 tentang Kewenangan Asal Usul dan Kewenangan Lokal Berskala Desa, yang tampak sebagai urusan Kemendagri. Kedua Permen ini saling berbenturan di lapangan, sehingga menimbulkan kebingungan bagi daerah dan desa.

Namun dalam proses kelahiran PP No. 47/2015 sebagai revisi atas PP No. 43/2014, kedua Kementerian itu sepakat melakukan tukar guling kedua Permen itu.

Kewenangan berpindah ke Kemendagri, yang setahun kemudian melahirkan Permendagri No. 44/2016 tentang Kewenangan Desa. Sedangkan pembangunan desa berpindah ke Kemendesa, yang sampai sekarang belum lahir Permendesa baru tentang pembangunan desa.

Jika dihitung secara kasar, Kemendesa menangani regulasi 20% dan Kemendagri menguasai 80% regulasi, sebab menurut Kemendagri, segala aspek penyelenggaraan desa merupakan penyelenggaraan pemerintahan desa, atau sebagai perbuatan pemerintah desa.

Kemendagri tidak konsisten dengan konstruksi hybrid, sebaliknya mengembangkan paham yang salah, menyimpang dari UU Desa, yakni abai terhadap self governing community, seraya mereduksi desa menjadi pemerintahan desa.

Paham yang salah ini memang paham abadi Kemendagri yang tertanam sudah lama, sebagai warisan dari paham binnenlands bestuur ala negara lama kolonial.

Ketika membuat regulasi dan pembinaan pengawasan, maka Kemendagri selalu kembali ke mazhab pemerintahan desa ala binnenlands bestuur itu.

Berbagai elemen penting dalam desa, mulai dari kewenangan desa, pengelolaan keuangan desa hingga pembentukan lembaga kemayarakatan, menjadi domain secara monolitik oleh pemerintah desa (baca: kepala desa) sekaligus dikendalikan secara hirarkhis oleh pemerintah supradesa.

Pemerintahan desa merupakan segala-galanya bagi Kemendagri. Pejabat Kemendagri mendidik kepala desa sebagai penguasa tunggal yang harus tertib administrasi dan tunduk pada pembinaan-pengawasan pemerintah.

Sembari menghindari kata demokrasi, mereka selalu mengajarkan kepada kepala desa untuk tidak takut pada BPD, sebab BPD tidak mempunyai kuasa untuk menyetujui kehendak kepala desa.

Sementara BPD memperoleh porsi yang jauh lebih kecil, misalnya dalam pembinaan dan pengembangan kapasitas. Dalam membina BPD yang terbatas itu, mereka menekankan bahwa BPD memiliki fungsi terbatas, tidak lagi menjadi unsur penyelenggara pemerintahan dan tidak berfungsi menyetujui Raperdesa, dan karena itu BPD harus menjaga kewibawaan pemerintah desa.

Sementara Kementerian Desa PDTT, yang kelembagaan gado-gado, merupakan campuran antara tiga nilai dan tradisi yang berbeda:

(a) komponen desa yang mengharuskan pembentukan tradisi dan cara pandang induktif dari bawah (bottom up) sesuai spirit UU Desa, sebagaimana tercermin dalam ikon Desa Membangun Indonesia

(b) komponen PDT yang sangat suka pendekatan menebar bantuan secara top down, dan

(c) komponen transmigrasi yang menggunakan pendekatan campuran antara top down dan bottom up.

Dengan tetap menjalankan business as usual, komponen PDT dan transmigrasi tetap menjalankan tupoksinya masing-masing, tanpa sebuah ikatan dan mainstreaming desa untuk melakukan konsolidasi kelembagaan kementerian yang kuat.

Bahkan nilai dan tradisi PDT merasuk sangat kuat dalam mengelola desa, misalnya dengan cara menebar bantuan yang masuk ke ranah skala lokal desa maupun skala kawasan perdesaan.

Karena itu banyak pihak menilai bahwa Kemendesa PDTT “gagal paham” dalam memandang, mengatur dan mengurus desa.

“Gagal paham” terlihat pada posisi dan tindakan Kemendesa PDTT. Mari kita bandingkan dengan Kemendagri.

Kemendagri memiliki mandat membangun sistem dan kelembagaan di balik urusan wilayah, politik dalam negeri, dan pemerintahan dalam negeri, termasuk di dalamnya adalah pemerintahan daerah.

Meskipun Kemendagri mengatur dan mengurus pemerintahan daerah begitu ketat dan hirarkhis, tetapi daerah tetap sebagai entitas otonom yang memiliki kewenangan mengatur dan mengurus berbagai urusan pemerintahan yang telah didesentralisasikan.

Ketika pemerintah daerah membuat keluaran pemerintahan dan pembangunan yang begitu banyak, yang sering juga diklaim sebagai keberhasilan kementerian sektoral, Kemendagri tidak pernah mengklaim karya daerah sebagai karyanya.

Kemendagri duduk berdiri menjaga keteraturan dan ketertiban sistem dan tatanan, sembari membina dan mendorong tumbuhnya daerah-daerah inovatif.

Sebaliknya sekian banyak output yang dihasilkan oleh desa melalui dana desa, hal itu diklaim sebagai keberhasilan Kementerian Desa. Jika Kemendagri mempunyai mandat menjaga sistem pemerintahan, lalu apa mandat Kemendesa?

Kemendesa PDTT tidak duduk dan bertindak secara relevan, konsisten dan sempurna, alias tidak tahu apa mandat sejatinya dimana desa adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus  pemerintahan, kepentingan masyarakat, hak asal usul, dan hak tradisional yang diakui dan dihormati dalam sistem pemerintahan Negara Indonesia.

Pada tahun 2015 Kemendesa PDTT mempunyai slogan “desa membangun Indonesia” dan semangat “miskin regulasi, kaya kebijakan”, tetapi spirit ini menjelma menjadi “kaya proyek” seperti tindakan abadi yang dijalankan oleh komponen PDT.

Menteri Desa tidak pernah bicara UU Desa, tetapi lebih banyak bicara tentang dana desa dan pembangunan desa. Ketika bicara tentang pembangunan desa, Menteri Desa berbicara dan bertindak mengerjakan tugas fungsi Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat, Kementerian Pertanian, Kementerian Kelautan dan Perikanan, Kementerian Perdagangan, Kementerian Koperasi dan UKM, dalam lingkup desa.

Kemendesa PDTT gagal paham apa makna desa dalam frasa pembangunan dan pemberdayaan masyarakat. Belakangan malah Menteri Desa membuat 4 prioritas (embung desa, sarana olah raga desa, produk unggulan desa dan Badan Usaha Milik Desa) yang didanai dengan dana desa dengan Permendesa No. 4/2017.

Dalam pengawasan, Dewan Perwakilan Daerah menemukan keluhan dan pertanyaan desa terhadap empat prioritas Menteri Desa, karena prioritas itu tidak sesuai dengan kepentingan lokal.

Bukannya memperoleh apreseasi positif, empat program prioritas itu malah ditertawakan oleh banyak pihak, baik oleh orang desa maupun para pegiat desa.

Karena itu, Komite I Dewan Perwakilan Daerah meminta dengan keras kepada Kementerian Desa untuk mencabut Permendesa No. 4/2017 itu.

Kemendesa PDTT sebenarnya memiliki Permendesa No. 2/2015 tentang Musyawarah Desa, sebagai penjelmaan dari self governing community sekaligus arena demokrasi lokal desa.

Tetapi Menteri Desa dan jajarannya hampir tidak pernah membicarakan Permendesa yang mereka buat sendiri itu.  Kemendesa tidak pernah berpikir desa secara utuh, melainkan lebih banyak menangani target dan output proyek dana desa seperti ribuan kilometer jalan desa, saluran irigasi, gedung posyandu, embung, tambatan perahu dan sebagainya.

Output itu penting, nyata dan tentu bermanfaat untuk orang banyak. Tetapi kalau hanya output fisik semacam itu, lalu apa gunanya UU Desa? Kalau hanya berpikir tentang output, maka tidak perlu ada Kemendesa. Lagipula deretan sarpras fisik itu sebenarnya merupakan output desa, bukan outpunya Kemendesa.

Bukan hanya dua kementerian itu, ada juga Kementerian Keuangan, Bappenas, Kemenko PMK dan juga BPKP yang ikut bermain ke ranah desa.

Kemenkeu yang bertanggungjawab melakukan reduksi UU Desa menjadi proyek dana desa karena PP 60/2014 dan PP No. 22/2015 tentang dana desa, yang sebenarnya PP ini tidak memperoleh mandat eksplisit oleh UU Desa.

Kemenkeu mengatur tentang pencairan dana desa, tetapi juga ikut mengatur penggunaan dana desa. Kemendagri mengatur pengelolaan keuangan dan penganggaran desa secara keseluruhan, tetapi pengaturan ini juga terhambat oleh pengaturan Kemenkeu, dan juga kuasa penggunaan dana desa yang menjadi otoritas Kemendesa.

Bappenas dan Kemendesa mempunyai indeks yang berbeda.

Bappenas mempunyai Indeks Pembangunan Desa (IPD), Kementerian Desa mempunyai Indeks Desa Membangun (IDM). Kemenko PMK bersusah payah megumpulkan banyak K/L itu, mulai dari penataan ulang dana desa hingga indeks desa yang tunggal, tetapi kesepakatan di antara mereka sulit dibangun.

Koordinasi dan konsolidasi ini sangat susah susah, sebab Kemendesa di bawah koordinasi Kemenko PMK, Kemendagri berada di bawah koordinasi Kemenko Polhukam, dan Kemenkeu di bawah koordinasi Kementerian Perekonomian.

Bukan hanya soal kementerian koordinator, tetapi juga pertarungan kewenangan. Kemenko PMK, Bappenas dan Kemendesa sudah sepakat untuk menyusun indeks desa secara tunggal dan bersama.

Tetapi tampaknya Kemendagri keberatan, sebab klaim Kemendagri, evaluasi perkembangan desa merupakan kewenangan Kemendagri, sebagaimana dia memiliki Direktorat Evaluasi Perkembangan Desa pada Direktorat Jenderal Bina Pemerintahan Desa.

Meskipun ada banyak indeks, tetapi Bappenas tetap berkuasa terhadap rezim perencanaan, yang tetap menggunakan indeks pembangunan desa sebagai target dan kendali dalam RPJMN.

BPKP, institusi pengawas pembangunan, juga hadir masuk ke ranah desa, yang dimulai dengan membawa sistem keuangan desa beserta aplikasinya sejak 2015.

Aplikasi keuangan desa sebagai teknologi patut diapreseasi karena bisa memudahkan dan mempercepat pengelolaan keuangan. Banyak Kabupaten yang menggunakan siskeudes ini untuk diterapkan ke desa, yang kata mereka, untuk memudahkan pengelolaan keuangan desa dan membantu pengawasan untuk menjamin akuntabilitas.

Ternyata BPKP memainkan peran melebihi otoritasnya, tidak hanya melakukan pembinaan dan pengawasan, tetapi juga mengatur, menyuruh, melarang dan bahkan menghambat kepentingan kolektif desa.

“Kalau semuanya diatur oleh BPKP, silakan BPKP membuat perencanaan dan penganggaran seluruh desa agar sesuai dengan siskeudes, tidak perlau pakai musyawarah desa”, demikian ujar katalisator desa, Arif Syarifaid.

Aplikasi sebagai teknologi tentu tidak menjadi masalah yang serius. Bagi perangkat yang gagap teknologi, maka solusinya juga teknis. Tetapi ketika teknologi menjelma menjadi kekuasaan, dalam teknokrasi dan regulasi, maka muncul masalah.

Aplikasi siskudes menjadi aplikasi tunggal, yang memaksa banyak kabupaten meninggalkan aplikasi lamanya, untuk berpindah ke aplikasi siskudes buatan BPKP.

Siskudes yang hadir sebagai bagian dari rezim keuangan bukan hanya memudahkan tetapi juga melarang dan membatasi dengan kodifidikasi rekening desa.

Kodifikasi ini dikunci sesuai dengan ketentuan rigid berbasis Permendagri, Perkemenkeu dan Permendesa. Ketika banyak desa memasukkan item belanja dan pembiayaan lain di luar kodifikasi, maka ditolak mentah-mentah oleh aplikasi.

Desa terpaksa melakukan musyawarah kembali atau melakukan manipulasi agar item belanja-pembiayaan dapat masuk ke dalam aplikasi. Dengan demikian, fenomena itu disebut perangkat yang membunuh hakekat.

Aplikasi sebatas aplikasi tentu sangat baik seperti manusia menggunakan email atau beragam aplikasi dalam gawai. Tidak ada yang salah dengan aplikasi teknologi semacam itu.

Tetapi aplikasi menjadi keliru kalau ia beserta sistemnya bukan hanya menjadi “bumbu”, melainkan sebagai “menu utama”.  Sebagai menu utama tentu dia dijadikan bahan pembicaraan dan pekerjaan desa sehari-hari, sebagaimana desa mabuk dengan laporanisasi.

Demikian juga dengan peran pendamping, yang mengalami reduksi dan dipaksa oleh keadaan, dari pendamping desa menjadi pendamping siskudes.

Karena itu Presiden Joko Widodo sampai berkali-kali mengingatkan terhadap jebakan laporan ini. “Kepala desa tidak sibuk kerja mengurus rakyat, tetapi lebih sibuk mengurus laporan”, demikian ungkap Presiden.

Sudah menjadi kebiasaan di Indonesia bahwa setiap peraturan selalu mengandung komponen pembinaan dan pengawasan (binwas) secara hirarkhis yang mengalir secara top down dari atas ke bawah, dari pusat ke daerah dan sampai ke desa.

Menurut pejabat pemerintah, inilah yang disebut sistem pemerintahan NKRI, sebuah hirarkhi tegak lurus dari pusat sampai ke desa, sebagai warisan binnenlands bestuur zaman kolonial.

Wacana dan keyakinan ini mewarisi apa yang disebut oleh Ben Anderson sebagai “masyarakat baru, negara lama”, yakni sebuah negara yang tersusun secara hirarkhis-konsentris.

Dalam formasi itu para pejabat negara hadir sebagai pembina-pengawas, membentuk citra diri mereka sebagai budiman (benevolent) yang menjadi pusat teladan (examplary center) bagi masyarakat.

Dengan citra diri ini mereka meyakini dirinya lebih pintar dan benar dibanding rakyat desa, sekaligus menganggap bahwa rakyat desa itu bodoh dan tidak siap.

Mereka tidak mungkin menjurumuskan rakyat, karena itu mereka harus membina rakyat desa, dan memaksa rakyat desa untuk mematuhi pembinaan yang mereka lakukan.

Dalam era reformasi, mantra binwas tetap dijalankan, tetapi ditambahkan terminolgi baru yang disebut dengan fasilitasi, yang berarti memudahkan antara lain dengan cara sosialisasi, ceramah, pelatihan, rapat koordinasi, bimbingan teknis dan sejenisnya.

Atau yang dikenal dengan NSPK (norma, standar, prosedur dan kriteria).

Dalam proses binwas, para pejabat sering menyampaikan untaian kalimat tidak bijak sebagai bentuk dominasi kepada orang desa: bodoh, malas, tertib administrasi, penjara, dan sebagainya.

Sebagai contoh, ketika menanggapi protes ringan kepala desa terhadap kerumitan dana desa yang membikin repot, sang pejabat menjawabnya berikut ini:

“Dulu yang minta dana desa siapa? Para kepala desa kan. Kalau rumit dan repot itu risiko menerima uang negara. Kalau tidak mau rumit dan repot, ya jangan minta dana desa kepada negara”.

Ada juga seorang bupati berujar kepada kepala desa begini: “Hari ini dana desa saya salurkan, tetapi hati-hati penjara menunggu kalian”.

Untaian kalimat binwas yang ngeri-ngeri sedap itu sontak membuat para kepala desa turun mental. Mereka tidak berani menyampaikan protes secara frontal, tetapi hanya membuat pembicaraan (grundelan dan rerasanan) di belakang.

Di sepanjang sejarah binwas tidak pernah hadir menjadi instrumen untuk perubahan, kecuali hanya mencetak banyak pusat teladan serta merawat kesetiaan dan harmoni.

Semua ini yang membuat desa menjadi desa korporatis, kepanjangan tangan negara, tetapi hubungan kepala desa – yang menjadi pusat teladan dan loyalis, dengan rakyat semakin renggang.

Jika orang desa bodoh dan mandul, bukan karena SDM mereka yang rendah, tetapi karena binwas yang keliru.

Meskipun telah hadir pemberdayaan, yang sebenarnya berarti pemberkuasaan dan pembebasan, tetapi lebih banyak hadir dalam bentuk pengembangan kapasitas, yang tidak sebanding dengan pembinaan dan pengawasan.

Binwas juga berkaitan dengan penyelamatan uang negara, terutama yang sangat heboh sejak 2015.

Sejak awal 2015, pengawasan dana desa sudah heboh dibicarakan oleh banyak pihak, karena dilandasi kekhawatiran akan risiko penjara bagi para kepala desa dan perangkat.

Kekhawatiran ini dilandasi keyakinan bahwa orang desa bodoh dan tidak mampu, sehingga kalau salah akan berurusan dengan penjara. Diskursus pengawasan begitu heboh, padahal semester pertama tahun 2015, dana desa sama sekali belum cair sampai ke desa.

Ada beberapa sebab.

Pertama, regulasi pencairan yang rumit dan berat. Kedua, ternyata kesiapan desa menyediakan syarat perencanaan dan APBDesa masih compang-camping. Ketiga, kabupaten/kota yang masih resisten, dan tidak menyiapkan desa.

Problem ini kemudian diterobos dengan SKB tiga Menteri (Menteri Keuangan, Menteri Dalam Negeri dan Menteri Keuangan), pada bulan September 2015, yang mengurangi syarat pencarian menjadi APBDesa dan laporan realisasi sebelumnya.

Semakin ke belakang pengawasan semakin menguat. Menteri Desa membentuk Satgas Dana Desa, disusul juga dengan MoU antara Mendagri, Mendagri dan Kapolri untuk melakukan pengawasan dana desa.

Sewaktu melantik Satgas Dana Desa awal Juli 2017, Menteri Desa berpesan bahwa tugas penting Satgas Dana Desa bukan menangkap kepala desa tetapi membantu kepala desa.

Dalam pengertian yang lazim, membantu kepala desa berarti memberikan edukasi untuk membangkitkan potensi. Tetapi Satgas DD mempunyai tafsir lain, yang lebih banyak menggunakan pendekatan defisit dan antikorupsi dalam memandang dana desa.

Mereka lebih banyak bicara tentang pengaduan dan pengawasan, serta sering memberi edukasi antikorupsi dan pengawasan dana desa, ketimbang bicara soal hak, kewenangan dan kewajiban desa dalam dana desa.

Mereka juga banyak bicara tentang pengawasan dana desa kepada para tenaga ahli dan pendamping desa. Lalu para pendamping berseloroh: tugas kami kan bukan pengawasan dana desa.

Pada tahun 2017, pasca MoU, aparat penegak hukum melakukan kepungan terhadap desa dengan judul pengawasan dana desa. Lebih banyak pihak yang mengritik dan menolak kepungan aparat penegak hukum ini.

Asosiasi Pemerintah Desa Seluruh Indonesia (APDESI) secara tegas menolak MoU. Ada pejabat daerah yang senang, tetapi pada umumnya tidak senang dengan kepungan aparat penegak hukum.

Mereka merasa tidak dipercaya oleh pemerintah dalam melakukan binwas terhadap desa. Banyak pejabat, termasuk para camat, berujar bahwa polisi dan jaksa adalah aparat penegak hukum yang tidak mempunyai fungsi pengawasan, melainkan penyelidikan dan penyidikan.

Jika ada dugaan kasus kriminal, penyelidikan dan penyidikan itu harus dilakukan, tetapi dalam situasi normal, tentu inspektorat merupakan lembaga pertama yang melakukan pemeriksaan terhadap keuangan desa. Polisi rajin menyambangi desa, meminta seluruh dokumen desa.

“Baru sekarang polisi datang minta data dokumen desa, saya ngeri-ngeri sedap juga, karena kok kades dijadikan pesakitan, soalnya kalau kekeliruan sedikit bisa dicari masalahnya”, demikian tutur kepala desa.

Para pendukung pengawasan biasa berujar: “Kalau kalian bersih, mengapa takut pengawasan. Kalau kalian takut pengawasan, berarti ada apa-apanya”.

Ini disebut akuntabilitas negatif karena prosedur, bukan akuntabilitas positif karena amanah. Pengawasan memang harus untuk menjaga agar tidak terjadi penyimpangan.

Pengawasan merupakan institusi,  dan tindakan untuk menjaga akuntabilitas. Tetapi UU Desa sebenarnya telah menyiapkan empat bentuk akuntabilitas desa:

(a) akuntabilitas lokal melalui musyawarah desa sebagai arena untuk keterbukaan, pengambilan keputusan dan juga pengawasan

(b) akuntabilitas sosial melalui partisipasi dan kontrol sosial dari masyarakat

(c) akuntabilitas horizontal melalui check and balances oleh BPD, dan

(d) akuntabilitas vertikal dengan cara pelaporan ke atas dan pengawasan dari atas.

Kalau dihitung secara matematik, maka 75% akuntabilitas diletakkan di desa dengan mekanisme desa; dan 25% diletakkan di atas desa.

Akuntabilitas yang diletakkan di desa itu bukan sekadar bermakna menyelamatkan uang negara dan mengontrol penyimpangan, tetapi membuat uang rakyat bermakna bagi desa, bukan menghukum koruptor  tetapi menumbuhkan kultur integritas dan antikorupsi.

Desa akan lebih bermartabat jika akuntabilitas lebih banyak diletakkan dengan mekanisme desa, jika antara pemimpin desa dan masyarakat desa saling membangun kebersamaan yang demokratis, dan jika kepala desa diawasi sendiri oleh rakyatnya.

(Artikel ini dikutip dari buku “Kembali ke Mandat: Hasil Pengawasan Komite I DPD RI Atas Pelaksanaan UU Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa”. Kami melakukan penyuntingan ulang dan menerbitkannya kembali untuk rubrik Opini)

Dalam rangka lima tahun terbitnya UU Desa pada 15 Januari 2014, kami menayangkan 8 artikel opini mengenai UU Desa. Diantaranya:

Redaksi Desapedia